邱 成

四川省安全科学技术研究院

在物质生产领域，“应急管理”作为“安全管理”的重要组成部分，被置于前所未有的位置，并从行政管理上专门设立一个政府组成部门予以强化，将本涵括它的“安全管理”反被涵括其中，使许多安全同行疑惑不解。一时间众说纷纭，诸如此举是“重事后应急，轻事前预防”，显然是本末倒置，使生产领域难得的安全现状再度陷入“以事故为导向”的误区；甚至为已经形成的、针对生产领域的、有近20年实践检验的安全生产工作机制能否巩固，以及因这一机制的作用而成效显著的安全生产局面会否被打破而不无担忧。鉴于此，本文尝试着作如下讨论。

1 安全管理与应急管理的内在联系

1.1 广义的安全管理包含应急管理

广义的“安全管理”，同属于管理学科与安全社会学科的一个重要分支，涉及社会生产生活各个领域，是政府以及包括企业、事业单位在内的社会机构为实现各自的安全目标而进行的决策、计划、组织、防控等方面的活动。在安全管理实践中，主要运用安全原理维护安全现状，运用事故致因理论分析客观存在的不安全因素及其可能引发的事故，从组织领导、监督管理、工程技术、宣教培训、社会参与、文化干预等方面采取措施，防止事故发生，抑制事故扩大。由此可见，广义的安全管理不单是对正常运行的生产生活系统加以维护和保持；还要在其失常（事故发生）时进行处置，投放人力、物力、财力，将大事化小、小事化了，这后者就是所谓的“应急管理”。2002年出台的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第五章的规定，无疑是权威注脚。作为“安全生产管理”的重要内容，该法明确规定：县级以上各级地方政府及生产经营单位都应制定事故应急预案，建立应急体系。

1.2 狭义的安全管理与应急管理交叉

本文所说狭义的“安全管理”，是基于《安全生产法》的界定，特指“安全生产管理”，也可以理解为针对生产领域的安全管理。它是对生产系统形成前、系统常态运行中、系统运行失常后3个环节的管理。而“应急管理”也有3个环节，即针对系统可能发生的事故所做的预防预备、事故当中的应急响应（处置与救援）、事故平息后的系统恢复。

（1）安全管理——防止事故发生，止于事故终了。

“安全生产管理”侧重于防止事故发生；一旦事故发生，须在第一时间进行应急处置；在事故平息后，按照“四不放过”原则进行事故管理。也就是说，安全生产管理不限于事前，还关联事后。它由“事前、事中、事后”三个环节组成，一是在项目（或称系统）的建设期间，要按照“三同时”原则，将项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，以确保项目的本质安全。二是项目投产后，即在生产过程中，决策层、管理层、操作层均要有风险意识，要结合生产经营特点，从工程技术和教育培训等方面入手，在系统本质安全得到保持同时，提高员工的安全素质和操作技能，加强隐患排查治理，从源头上预防事故发生。三是在事故当中，要及时报告事故并全力做好应急处置；待事故平息后，按照“四不放过”原则，及时认真进行查处，吸取事故教训，其重点是根据事故原因提出防范措施，避免同类事故再度发生。

（2）应急管理——防止事故扩大，始于事故未发。

“应急管理”也有“事前、事中、事后”三个环节，其显性目的是防止事故扩大，但这项工作却开始于事故未发。如果对管理对象（风险或危险因素）固有的特性缺乏科学认识，且没有对周边关联因素进行因果分析，没有基于风险的客观性以及致害物质的特性，做出可能引发事故及事故后果的准确判断，也没有采取相应的预防和应急准备，应急处置和救援就成为空谈。

因此，应急管理的大量工作在事前，通过危险辨识、风险评估、预案编制、预案培训与演练、应急物资准备等工作，为应对可能的突发事件做必要的准备，尽最大可能减少人员伤亡和财产损失，此即“应急准备”。这是应急管理的重心所在，是需要持续进行的工作和必须长期保持的状态。其中，应急预案的编制、以预案为内容的培训、检验预案有效性的演练、依据预案所作的物资准备，是这一环节的重中之重。此其一。

其二，在事故发生时，第一时间作出积极响应，启动预案，各司其职处置事故、控制事态，有序撤离和疏散可能受到波及的周边人群、科学搜救被困与受伤人员，有效降低人员伤亡程度，这叫“应急响应”。这个环节是紧张而短暂的，但成功与否，或效果如何，是对应急准备诸项工作的检验。

其三是“应急恢复”，即事故平息后，对现场进行清理，解除警戒，恢复秩序，善后处理等。

（3）二者的相交之处。

由上述可见，狭义的安全管理可延展为4个环节，将应急管理3个环节全部包含进去。安全生产管理的事中，正好对应于应急管理的事前；安全生产管理的事后，正好对应于应急管理的事中，这就是二者的相交之处。至于应急管理的事后，则是狭义的安全管理的延伸，可顺理成章地作为事故管理工作的组成部分。这不仅在事理上讲得通，而且已被思维逻辑和过去的实践所证明。

2 安全管理的内涵与机制

2.1 安全管理（风险管理）

安全与风险（危险）并存。安全是相对的，现实的安全状态，始终与各种危险因素相伴，且存在于因此而产生的风险之中。风险是可能出现的危险，危险是对风险的一种语表，它的存在是绝对的，但危险不等于危害，只是存在着向危害转化的可能。正因为有危险，才需要对其进行管理，而管理的目的是为了安全，所以又将其称为“安全管理”。具体做法是，一方面维护安全现状，使安全的状态得以保持；另一方面阻止危险向着危害转化，预防危害发生。安全与危险并非等量并存、静态相处。随着事物的运动，安全与危险每时每刻都在变化，进行着此消彼长的斗争，其状态始终向着斗争的胜方倾斜。其中，安全只与人有关，是人基于自觉之需而引发的自觉之为所产生的身心感受的良性外化，具有很强的主观色彩，充分体现了人的主观能动性。而危险是客观的，是可以被人们认识和控制的。所以，处于人们视野中、已被认知的危险，是很难转化为危害的，要知道任何危害的发生都由多种原因所致，其机率是很小的。这就是安全管理（风险管理）之所以成为一项可为的社会实践的基本原理。

安全管理的这一基本原理在企业生产中得到应用，与企业生产管理相结合，便成为既以生产为对象，又引导和超越生产管理，并具有法律意义的“安全生产管理”。安全生产管理是对生产过程中人、物，以及环境状态的管理与控制，是一种动态管理。

安全生产管理针对生产过程中的人和物，以及由此而构成的人机系统。这个系统的常态表现是安全的，它必须满足法律所规定（或市场约定）的安全生产条件，但它的存在又是相对的；因为物的不安全状态、人的不安全行为不可能完全灭失。这就要求企业在安全生产管理实践中做到以下两点：

一是着眼于安全的肯定方面，首先抓住人这个要素，由员工去维护已经具备的安全生产条件，保持人机系统的安全运行。通过对员工的安全行为的肯定和表彰，既鼓励其发扬成绩更上一层楼，又为其他员工树立安全榜样。然后是加强生产系统的维护保养、检测检验，使之长期保持可靠且有效的安全状态。

二是要紧盯安全的否定方面，因为人的不安全行为和物的不安全状态是客观现象，不可能完全消除，即使旧的消除了，新的又会再来。所以必须两手抓，首先通过不断的宣教培训使员工遵规守纪，做到“三不伤害”；并伴之以不断的安全投入，消除生产设施设备及作业环境的不安全因素。再就是运用事故致因理论，通过严格而有效的管理，避免人的不安全行为和物的不安全状态出现交集，使这两条客观存在的轨迹保持平行。

风险管理在企业生产经营活动中，通过识别客观存在的危险因素，并运用定性或定量的统计分析方法，评估风险的严重程度，分辨多个风险的轻重缓急，进而确定风险控制的优先顺序，提出针对性强的风险控制措施，以维护和改善安全生产条件、促使生产得以安全顺畅的进行。

从上述“风险管理”的内涵来看，它与“安全生产管理”是意义很近的概念，只是它的着眼点在客观存在的物的不安全状态及人的不安全行为，以及受此影响表现于人机系统的隐患方面，其工作重心是确保那些对安全可能产生否定作用的各种因素不出现或少出现。因此，围绕它而做出的所有规定和采取的一系列措施，以及这些规定和措施的推行，又被一些安全论者和实际工作者称之为“安全风险管理”。

2.2 应急管理（危机管理）

应急，指应付紧急情况与迫切的需要；换言之，就是应对突发事件。而一有突发事件，便形成危机；因为危机的内涵是“严重困难的关头”“生死成败的紧要关头”。此时，应急的必要性就突显出来；但应急是需要提前准备的，即“不打无准备之仗”。这就是应急管理提出的理由。

应急管理是以前述可能发生的突发事件（危机）为对象的、以多学科跨部门联动为表征的社会管理措施，是政府及有关公共机构针对突发事件，在事前预防、事中处置、善后恢复等环节所建立的应对机制，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命安全和财产安全的全部活动。由此可见，应急管理也可称之为“危机管理”。

危机管理是应对危机的有关机制，它是为对应突发的危机事件，抗拒突发的灾难事变，尽量使损害降至最低而事先建立的防范、处理体系和应对措施。从某种意义上讲，凡是消除危机产生、防止危机发生、缓解危机影响程度或“转危为机”的措施，都应当叫做危机管理。因此，2014年上海辞书出版社出版的《100年汉语新词新语大辞典（1912-2011）》将危机管理定义为“对一个时期内最有可能发生的危机进行研究，商讨详细对策。”

综上所述，无论是应急管理还是危机管理，所针对的都是可能的突发事件，它们是应对突发事件的不同说法。而这个可能的突发事件，在当今社会是无处不在的，包括来自于自然力和社会生产力所隐藏的风险、潜在的危机。于是应急管理（危机管理）便提到各级政府和各类企业的议事日程之中。

3 应急管理的本质是安全管理

当今复杂的社会生产格局，无论是高度科技化的业态还是相对落后的传统业态，多以园区的形式向城市周边集中，成为城市的组成部分或相对独立的生产性新城；还有以物的集装、人的密集为形式穿梭于城市之间或城市地面地下的运输工具，成为速度空前、容量超大的空间移动载体。它们的共同特点，要么是能量（含有害物质）、信息的超规模聚集，要么是同业的或不同业的从业人口的混杂其间。如此一来，任何单位因能量或信息的失控而发生事故，其影响都不再是局部的、企业围墙之内的；而是广泛殃及的，破坏性的，靠事故单位自身履行“安全生产管理”的主体责任是无法化解的。例如天津滨海新区“8·12”爆炸事故、吉林吉化公司双苯厂“11.13”爆炸事故所产生的影响。于是，依赖政府的可调集社会资源予以应对的，且属于政府责任的“应急管理”便提了出来。但是，“应急管理”的目的却并非“应急”，而是作为“安全生产管理”的一个重要环节或全新切入点，一方面监督、鼓励并支持企业做好预防事故；另一方面应对企业可能出现的、企业处置失效或处置不了的事故，以阻止其扩大，双管齐下，最大限度地保障人民群众生命和财产安全。

因此，“应急管理”依然是“以安全为目的”的管理。正如应急管理部副部长郑国光在汶川“5.12”地震10周年纪念活动期间接受央视“焦点访谈”采访时所说：防灾减灾和应急管理，就是要让人民群众有安全感；没有安全，哪来美好生活。

另外，突出强调以政府为主体的“应急管理”，有利于强化以企业为主体的“安全生产管理”，这是基于两类责任主体在同一领域的管辖权限的不同，在面对事故所引发的对应急资源的调集能力存在差异所做的科学安排。未来，安全生产是企业自己的事，企业必须依法去做，无须政府的领导和部门的管理（国家通过立法进行领导，政府、企业、公民均受法律约束）。政府及行政部门对企业是否存在不具备安全条件的生产行为，依法实施监察，并对照法律法规和标准进行评判，有问题零容忍；如果企业因非法违法生产而引发事故，依法查处；如果企业对事故处置失效致事故升级，政府实施救援，遏制事故扩大，消除事故影响，事故平息后再严厉查处。