曹宇

作为开展工程建设项目审批制度改革试点城市之一，深圳市在落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、改善营商环境要求的同时，辩证认识到生态环境与经济发展的相互关系，坚持“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”三大红线，在总结国家海绵城市试点经验的基础上，将海绵城市有机融入了改革后的建设项目审批制度框架和管理系统，取得显著成效。

一、更新理念，明晰原则

海绵城市是城市生态文明和绿色发展的新方式、新理念，其实质是通过加强城市规划建设管理，蓝绿灰措施相结合，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，在城市区域实现自然积存、自然渗透、自然净化，尽可能修复城市开发建设对自然水循环的破坏。

治理后的深圳湾

海绵城市建设工作组织架构流程图

深圳市人民政府作为海绵城市建设责任主体，充分认识到海绵城市建设是一项长期的系统性工作，需要通过制定规范性文件、政策、标准等方式，实现海绵城市建设工作的法制化、规范化和常态化，从而形成长效工作机制，促进城市服务和管理水平提高，城市品质全面提升，深化生态文明建设。

在可持续发展进程中，深圳市与时俱进，更新理念，进一步明晰原则，将海绵城市有机融入项目规划、设计、建设、运维各环节，大力推动落实。

通过法规制度建设，组织动员全社会力量共同做好这项工作，实现深圳市海绵城市规划建设工作的规范化、常态化，以政府公共政策推动政府和公众共同参与海绵城市建设。

抓住海绵城市建设管理关键环节，在不新增审批事项和审批环节的情况下，优化和细化既有流程的审批内容和要求，将海绵城市管控嵌入到改革后的项目审批环节当中，形成程序完备、衔接清晰的审批工作流程，在深化“放管服”改革的同时，实现海绵城市的审批管控。

各部门主动作为，为管控各环节制定海绵城市技术标准，形成公开、合理的技术要求；各建设项目业主承诺按标准要求完成规划设计建设运维，从而实现项目海绵城市建设要求的公开告知和承诺制，营造更为宽松、更加友善、更讲信用的市场环境，推动形成海绵城市建设领域“深圳标准”“深圳质量”。

通过引入第三方技术力量进行抽查、技术审查，采取审批引导与激励并重等多种方式，建立政府职能清晰、主体责任明确、事中事后监管到位的海绵城市建设管理长效机制。

二、创新实践，全面提升管理水平

（一）明晰管控对象与指标要求，夯实管控基础

依托海绵城市专规，纳入“多规合一”平台明晰管控指标。深圳市于2016年底开始编制“市-区-重点片区”三级海绵城市专项规划（详规）。深圳市规划国土部门负责组织编制或修编市级海绵城市专项规划，各区级政府根据市级海绵城市专项规划，结合辖区内建设重点区域及本地区情况，组织编制区、片区级海绵城市专项规划（详细规划），并滚动编制建设计划。截至目前，深圳市已实现海绵城市规划全覆盖，全部规划均经住建部海绵城市专家委员会专家咨询和审查，夯实了项目管控和统筹实施基础。

在此基础上，深圳市规划国土部门计划在建立“多规合一”信息平台时，整合海绵城市相关规划信息，纳入全市空间规划一张蓝图，从而为建设项目管控指标的提出奠定基础。

（二）把握审批核心环节，形成顺畅流程

根据建设项目审批制度改革“深圳90”相关政府规章，规划建设管理部门在立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，将海绵城市管控要求细化纳入建设项目报建审批流程。

1.立项用地规划许可阶段

深圳市规划国土部门及其派出机构在建设项目选址意见书、土地划拨决定书或土地使用权出让合同中，将建设项目是否开展海绵设施建设作为基本内容予以载明；各区级城市更新机构在城市更新建设项目土地使用权出让合同中，将建设项目是否开展海绵设施建设作为基本内容予以载明。

立项或土地出让阶段明确开展海绵设施建设的项目，依据相关规划，深圳市规划国土部门及其派出机构、各区级城市更新机构在《建设用地规划许可证》中列明年径流总量控制率、蓝绿线空间管控等海绵城市建设管控指标和要求。

政府投资建设项目可行性研究就海绵城市建设适宜性进行论证，对海绵城市建设的技术思路、建设目标、具体技术措施、技术和经济可行性进行全面分析，明确建设规模、内容及投资估算。

发展改革部门在政府投资建设项目的可行性研究报告评审中强化对海绵设施技术合理性、投资合理性的审查，并在批复中予以载明。

2.工程建设许可阶段

建设项目方案设计阶段，建设单位按照《深圳市海绵城市规划要点和审查细则》的要求，编制海绵城市方案设计专篇，完成自评价表连同承诺书一并提交方案审查部门。

市政类线性项目方案设计海绵城市专篇随方案设计在用地规划许可前完成。规划国土部门对海绵城市方案设计专篇进行形式审查。市级海绵城市工作机构联合市规划国土等行业主管部门加强事中、事后监管，以政府购买服务的方式委托第三方技术服务机构对海绵城市方案设计专篇进行监督抽查，相关费用由财政予以保障。第三方技术服务机构名录按要求确定并向社会公布。

施工图设计阶段，建设单位组织设计单位按照国家和地方相关设计标准、规范和规定进行海绵设施施工图设计文件编制，设计文件质量应满足相应阶段深度要求。

施工图设计文件审查机构按照国家、地方相关规范及标准，对施工图中海绵城市内容进行审查，建设单位组织设计单位对施工图审查机构提出的不符合规范及标准要求的内容进行修改。

住建等行业主管部门整合施工图审查力量，将海绵城市内容纳入统一审查。

深圳市规划国土部门及其派出机构、各区级城市更新机构在建设工程规划许可中列明有关海绵城市管控指标落实情况。

交通运输、水利等需编制初步设计文件的建设项目按“建设用地规划许可证”的管控指标要求，编制海绵城市设计专篇，行业主管部门在组织审查时，对该部分内容进行审查，并将结论纳入审查意见。

岗厦1980项目改造前后

3.施工许可阶段

海绵设施按照批准的图纸进行建设，按照现场施工条件科学合理统筹施工。建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等按照职责参与施工过程管理并保存相关材料。

不得取消、减少海绵设施内容或降低建设标准，设计单位不得出具降低海绵设施建设标准的变更通知。

4.竣工验收阶段

建设单位提交的建设项目竣工文件中应完整编制海绵设施的相关竣工资料。

建设项目竣工验收组织方应当在竣工验收时对海绵设施的建设情况进行专项验收，并将验收情况写入验收结论。推行采用联合验收，住房建设、交通运输、水务等行业主管部门牵头实行联合验收或部分联合验收，统一验收竣工图纸、统一验收标准、统一出具验收意见。

（三）同步颁布支撑审批各环节的细则、文件，统一审批准绳

万科云城

为更好地服务建设单位，支持审批环节统一认识、统一要求、统一标准，深圳市积极组织各有关单位提前谋划，陆续出台了相关标准、规范、指引，支撑审批体系。

（四）制定指导规划设计的行业标准文件，提升“深圳”质量

海绵城市建设要求多专业融合，城乡规划、建筑、环境、风景园林、道路、给排水、水利等各专业都应积极将海绵城市理念与自身理论、方法、技术标准体系相结合，并与其他专业彼此协调、衔接。要做好海绵城市规划设计，必须发挥工匠精神，精心规划设计。为有效提升全市海绵城市建设的规划设计水平，深圳市海绵办组织各行业主管部门，结合深圳本地特点与特色完成了系列技术标准的编制。

（五）激励引导与技术审查并重，力促良性循环

1.加强事中、事后监管

结合深圳市目前正在推进的简政放权、优化营商环境及行政审批试点改革等工作，实行海绵城市技审分离。

方案审查方面，以建设单位自评价，规划国土部门开展形式审查的方式进行。海绵城市工作机构联合深圳市规划国土等行业主管部门加强事中、事后监管，以政府购买服务的方式委托第三方技术服务机构对海绵城市设计专篇进行监督抽查，相关费用由财政予以保障。

施工图审查方面，由住建等行业主管部门整合施工图审查力量，将海绵城市内容纳入开展统一审查，深圳市规划国土部门及其派出机构、各区级城市更新机构在建设工程规划许可中列明有关海绵城市管控指标落实情况。

项目巡查方面，今年开始对纳入年度海绵城市项目库的项目开展全面巡查，根据项目进展情况，对于前期或新开工项目，重点巡查项目前期资料及海绵城市落实情况，对于建设期项目，重点巡查施工管理质量；对于已完工项目，重点巡查项目整体效果及运行维护情况。

此外，依据海绵城市建设有关管理办法，建设、规划、设计、施工、监理、运行维护、第三方技术服务机构如有违反相关法规规定，承诺后不实施或弄虚作假的，相关主管部门可视其情节轻重，将其违章行为记入不良行为记录、纳入失信名单或依法追究责任。

2.加强激励引导

2018年3月，深圳市出台了《关于市财政支持海绵城市建设实施方案（试行）》（深财居[2018]7号），每年拿出5．14亿元对社会资本实施的海绵城市建设项目以及相关海绵城市建设成果进行奖励。支持参与海绵城市建设的方方面面，包括：（1）社会资本新建项目（含拆除重建）配建海绵设施奖励。（2）社会资本既有项目海绵化专项改造奖励。（3） 海绵城市建设相关行业标准或者规范编制奖励。（4）优质海绵城市建设项目奖励。（5）海绵城市建设项目优秀规划设计奖励。（6）海绵城市建设项目优秀施工奖励。（7）海绵城市建设项目优秀监理奖励。（8）海绵城市建设优秀研究成果奖励。（9） 海绵城市研究机构（平台）设立奖励。（10）PPP建设项目社会资本方前期研究方案奖励。

《深圳市海绵城市建设资金奖励实施细则（试行）》也将在近期出台。海绵城市建设资金奖励体系的建立和完善，将进一步规范资金奖励的组织实施，提高奖励资金的使用效益和管理，鼓励全社会遵循生态优先的原则，主动树立海绵城市发展理念，从城市规划、设计到项目建设、运行维护等各环节全面践行海绵城市的建设要求。

(六)优化管控分类，实施豁免清单管理

为优化项目管理，因地制宜落实海绵城市建设要求，实现应做尽做，深圳市实施建设项目海绵城市管控指标豁免清单管理，对纳入豁免清单的建设项目，在项目设计、报建、图纸审查、验收等环节对其海绵城市建设管控指标不作强制性要求，由建设单位根据项目特点自主落实海绵城市设施。豁免清单管理既坚持应做尽做，不留死角，又实施行业主导、分类管理，不一刀切，体现了政府具体问题具体分析的柔性管理模式。

三、构建体系，行稳致远

2016年，深圳市成为国家海绵城市试点以来，着力探索构建保障海绵城市建设的机制。两年来，全市各部门齐心协力，已从动员各部门发布部门规范性文件、分项突破的阶段，提升至目前市政府发布政府规章和规范性文件、全社会共同参与、全面系统实施的阶段。

1.有的放矢

海绵城市建设项目管理库：自2017年起，全市新、改、扩建项目纳入海绵城市建设项目管理库跟踪管理，目前入库项目（含新改扩建设项目、临时改造类项目）1800余项。

“一书两证”许可审批方面，截至2018年10月，全市规划国土部门共核发选址意见书1270条，用地规划许可证1308条，工程规划许可证924条，将海绵城市要求纳入规划“一书两证”审批中。

施工图审查方面，自2018年4月起，在全市建设项目施工图审查环节全面实施海绵城市专项技术审查工作。截至10月份，全市共完成建设项目海绵城市施工图审查累计642项。在2018年7月～ 9月开展的施工图质量抽查行动中，抽查的8项均按要求开展了海绵城市设计。

建设项目监管方面：自2018年4月起，建立了入库项目巡查制度；截至目前，已基本完成850个建成项目的巡查，大部分较好地落实了海绵城市要求。下一步，深圳市海绵办将重点对年度计划新增项目开展巡查。

2.借力公众

海绵城市建设是一项长期的综合性、系统性工作，涉及城市建设的方方面面，依靠政府主动作为还不够，还需要全社会的广泛参与。深圳市是一个新兴城市，企业自主创新意识强，公益组织多，市民参与意识高。桃花源生态保护基金会、绿源环保志愿者协会等社会组织主动开展示范项目改造，动员全社会参与和支持海绵城市建设，动员知名企业家、社会力量自主打造了一批具有代表性的社会投资改建项目，项目类型涵盖商业、学校、工厂、居住小区、公园及城中村。此外，政府各部门还利用广播、电视、网络、报刊、微信、视频等多种媒介广泛开展宣传，积极在青少年等群体中普及海绵城市建设理念，让海绵城市理念深入人心，号召大家积极为深圳市的海绵城市建设建言献策，共同保护大家的“海绵”家园。

3.谋划长远

深圳市充分认识到制度落地还需“踏雪留印抓铁有痕”，将进一步着力于强化机制体制建设、强化项目管控、强化事中事后监管等方面，深入推进海绵城市建设：

（1）推进海绵城市立法工作。积极推进海绵城市立法研究，尽快出台规范海绵城市建设的规范性文件，在探索创新海绵城市体制机制方面大胆实践，力争出台海绵城市建设管理条例；开展《深圳海绵城市雨水管理模式与制度研究》，以更广阔的视野探索雨水管控市场化新方式。

（2）联合各部门做好项目管控。适应改革要求，完善管控机制，强化事中事后监管，尤其加强项目建设的过程监管，对方案设计、施工图阶段落实海绵城市情况、施工质量等进行监督。在项目竣工验收环节，重点检查项目配建海绵设施按图施工情况。

（3）结合工业园区改造、旧村综合整治、正本清源等专项行动，统筹做好改造类项目落实海绵城市要求的管控工作，重点督办改造类项目的管控落实情况，对做得好的区和部门给予表扬，并在年度绩效考核中予以兑现。

海绵城市国家试点是探索性工作，需要各地结合本底特点、机构情况因地制宜组织落实。深圳作为改革开放的窗口城市，在率先建设社会主义现代化先行区的过程中，以海绵城市作为城市发展转型的重要抓手，主动作为，以“法规化、标准化、常态化、社会化”为原则探索海绵城市全域融合推进模式，力争早日建成国际一流的海绵城市。