以“大拆大整”为契机，建设农村“居家养老服务中心”

2018-12-27陈春柳叶菲

法制与社会 2018年27期

陈春柳叶菲

摘要农村拆迁改变了农民生产方式和生活方式，对农村传统家庭养老、社区居家养老、机构养老等方式均造成冲击。抓住“大拆大整”的契机，建设街道辖地内农村“居家养老服务中心”，推行“集中居住式”养老，提供社会化养老服务，实现近期和远期目标，既解决拆迁过渡期老人安置问题，又切实补齐农村社会化养老短板，满足老龄化趋势下的农村社会化养老需求。

关键词农村拆迁居家养老

基金项目：温州市社会科学院2017年立项课题（17WZASS05）。

作者简介：陈春柳，温州市社会科学院文化与社会学研究所，副教授，研究方向：社会问题与策略；叶菲，温州市公共管理学研究所，讲师，研究方向：社会问题与策略。

中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.309

据统计，预计到2040年，我国65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%。同时，老年人口高龄化趋势日益明显：80岁及以上高龄老人正以每年5%的速度增加，到2040年将增加到7400多万人。①其中，农村的老龄化水平明显高于城市，按照中国统计局公布，2016年年底全国有2.22亿老年人，全国平均老龄化水平是16.15%，其中，农村是18.47%，城市是14.34%。②随着我国城镇化建设与社会老龄化的步伐加快，农村留守老人、空巢老人在逐渐增多，农村中的养老问题越发突出。有专家预计，到2030年，中国空巢老人将超过2亿人，大部分分布在农村地区。③近几年，农村拆迁力度越来越大，农民生产方式和生活方式均发生显著变化，农村传统家庭养老、社区居家养老、机构养老等方式均受到冲击。

一、大拆大整背景下农村养老受冲击——以温州市龙湾区为例

（一）拆迁过渡期间，农村传统家庭养老方式难以延续

2018年，上海财经大学发起 “中国农村养老现状”抽样调查，数据表明，在原居住地居家养老的老人占比98.5%，可见原居住地居家养老是我国农村老人目前主要的养老方式。④而大规模的拆迁，持续五六年之久的重建让大部分老人必须在不属于自己的房子里生活多年。以温州市龙湾区为例， 2016至2018年期间将对全区35个行政村实施拆迁改造，涉及村民21517户。⑤根据龙湾区城中村改造安置政策规定，征收补偿范围内老人过渡安置对象限定为被征收（补偿）人选择产权调换，且户内70周岁以上老人、重大残疾、严重疾病、低保户、低保边缘户等无法自行解决周转用房的群体；安置点通过整修改造旧房模式或新建临时周转房模式予以解决；70周岁以上不选择产权调换的老人和70周岁以下的老人自行解决居住问题。即城中村改造过程中老年群体安置只对部分符合安置要求的老人采取临时安置模式，其他老人需要单独租到外面，极少数老人跟子女同住在另外的房子里。如此，农村“在家养老”、“子女照料”的传统家庭养老模式受到冲击。

（二）过渡安置养老涉及老人数量多，养老质量不高

据统计，温州市龙湾区三年拆迁行动涉及待集中临时安置的老年人群为5366人。⑥临时周转房主要有两类：一类是临时搭建的周转房，一类是最终要拆除的改造民房。这在一定程度上缓解了老人因拆迁而无房可住，无房可租的燃眉之急。但周转房为临时性质，使用预期期限一般为5年，所以在建造质量、消防安全、周边环境、活动设施、医疗护理、常规管理等硬件设施和软件方面的配置均达不到养老设施和养老场所的标准，老人在过渡安置期间的养老质量得不到保障。拆迁户中70周岁以上不选择产权调换和70周岁以下自行解决居住问题的老人遇到的普遍问题是因年龄大、健康状况不好租不到房子；老人舍不得或拿不出高租金就近找好房子而去偏远地区租住老破旧房子；跟子辈挤住一起导致生活各种矛盾等，这些问题均导致老人养老质量下降。

（三）旧村拆遷遣散了老人，社区照料和医疗支持体系被打破

养老最重要的环节是日常照料和医疗护理。旧村拆迁后，原先居家养老服务照料中心的服务对象因居住地分流被遣散，有些照料中心被拆迁，导致已形成的社区（村级）养老服务支持体系被打破。临时周转房没有配套医务室，也没有跟基层医疗机构建立定点联系，不能启动应急救援预案。目前，住在过渡房里的失能、半失能老人，主要由家庭成员或护工做陪护，其他老人则没有子女在身边。因此，当过渡安置老人出现突发病况，很难及时被发现，被救治。而住在外面出租房里的老人尤甚，社会对他们的养老支持力量几乎为零。

（四）拆迁损害部分老人利益，机构养老成不能承受之重

一是拆迁让大部分老人名下的房产所有权转让到子女名下而沦为无产者，其养老经济来源中的固定资产收入消失。旧村拆迁让父辈房产被动或主动地被子女部分或彻底剥夺。二是拆迁让老人失去一部分既得利益，经济收入减少。拿违章建筑来说，旧村拆迁前，很多家庭违章建筑带来的租金收入一般归老人以贴补开支。而违章建筑的拆迁赔偿标准低，每平方只有200元，一次性补偿，总量有限，其发挥的作用远比不上原先持续性的出租收入；同样，拆迁前，大部分村集体名下的违章建筑所得收入有一部分作为养老补助分配给村里每位满60周岁的老人。拆迁后，村集体的这笔资金断流，而村集体资产需要重新盘活，集体养老补助成为不确定因素。三是旧村拆迁后，老人自养经济来源被彻底斩断。农村老年人自养模式的出现与存在是家庭养老式微之下的一种“无奈之举”。上海财经大学《2018中国农村养老现状国情调研报告》指出，中国54.6%的农村老人还在从事职业性劳作，依靠土地收入占比51.4%。⑦职业性劳作包括土地劳作、手工劳动等。但在土地征收、房屋拆迁之后，农村老人各种职业劳作方式不得延续，其自养经济来源被斩断。因以上种种原因，养老机构每月2000元以上的收费将给农村老人造成较大的经济压力。如此，养老经济支持不足以支撑农村老人的机构养老需求。

二、“居家养老服务中心”的概念提出

在社会转型期，抓住城镇化建设契机，布局街道辖地内“居家养老服务中心”，推行“集中居住式”养老，提供社会化养老服务，既解决拆迁过渡期老人安置问题，又切实补齐农村社会化养老短板，满足老龄化趋势下的农村社会化养老需求。

（一）学界关于社区养老和居家养老的主要观点

穆光宗和姚远（ 1999）把社区养老定义为“建立在个人、家庭、社区和国家基础之上的，它是以居家养老为形式、以社区养老网络为基础、以国家制度政策法律管理为保证、家庭养老和社会养老相结合的养老体系。”董红亚（2011）认为，“所谓社区养老服务，是指老年人选择居家养老，并由社区为其提供养老服务的一种养老方式”。本人（2012）认为“老人社区照顾集中了正规服务、社区志愿者及社会支持网络等共同力量，国家、社会、家庭、个人多方参与，为有需要的老人提供帮助和支援，使他们能在熟悉的社区环境下维持自己的生活，避免不必要的住院或隔离，避免远离家庭，避免远离熟悉的生活环境。”刘晓静（2013）则提出“社区养老院”的概念，认为“社区养老院”是针对那些愿意选择在自己熟悉的环境中养老的老年群体而建立的，其经营模式包括社区养老院经营者在社区内利用已有资源或自己新建的各种养老设施为老年人提供日常生活照料和服务。以上学者均认为居家养老需要结合社会化养老服务，在满足老人基本生活照料的基础上要提高医护照料水平。社会化养老服务需要国家、社会、社区、家庭等多元主体介入。

（二）本文对“居家养老服务中心”的概念界定

本文提出的“居家养老服务中心”是指在大拆大整背景下依托、整合各个社区居家养老服务照料中心资源，并在此基础上，按一定比例和规模调整、增建的社区或村级集中养老场所。它是由街道承办的，前期拟以街道辖地内70周岁以上拆迁老人为居住对象，以社区或村为单位实行“集中居住式养老”，并提供社会化养老服务；后期拟实行拆迁老人自愿退出或身份转型机制，在“居家养老服务中心”实行权属变更，功能转型升级的基础上向社会开放的一种新型社会化养老场所。

三、以“大拆大整”为契机，加强“居家养老服务中心”建设的可行性分析

（一）“大拆大整”专项活动促进“集中居住式”养老模式需求的产生

在城中村改造强势推进的背景下，“四代同堂”家庭结构受到彻底颠覆，传统的家庭养老模式难以为继。在社会转型期，必将探讨新的养老替代模式。选择街道辖地内合适的点建设“居家养老服务中心”，让老人“集中居住养老”成为第一选择，抱团养老的方式可缓解拆迁老人失地失房后安全感缺失的焦虑情绪，满足老人在熟地和熟人一起养老的心理需求。

（二）“大拆大整”专项活动为建设辖地“居家养老服务中心”提供契机

旧村拆迁后，村级集体土地收归国有。政府重新拥有对土地的支配、规划权。这给区域内统筹、规划、建设“居家养老服务中心”提供了契机。其建设资金和后期配套设施预算可纳入拆迁安置整体成本。

（三）“居家养老服务中心”的运行将有资金保障

目前，拆迁村安置老人的做法主要就是建临时性周转房。自2015年新一轮城中村改造至2017年上半年，龙湾区永中、蒲州等6个街道已累计新建、改造6.1万平方米临时周转房用于70周岁以上老年人的安置（含少量残疾、重疾、低保等其他群体），其中新建临时安置点10处，旧房改造安置5处，投入资金近1.1亿，安置户数超过1300户，安置人群3200人左右。⑧如果安置周期按5年计算，在不计土地成本的前提下，每处临时安置点每年资金投入为150万元左右，每户每年投入1200元左右。按规定，临时周转房租金为每月每平方10元，以平均每套周转房30平方计算，每户每年上交租金3600元，也就是说，5年周期内，政府可盈利约每户12000元，这笔资金可保障“居家养老服务中心”的近期日常运行。如果按長期运行的标准去建设，那么增加预算资金，并适度提高收费标准，必能保障运行资金。而土地成本，则可以通过长期运行来稀释。

（四）“居家养老服务中心” 的持续性发展有保障

针对目前养老机构存在的困境，转型后的“居家养老服务中心”将定位中端，主要面向农村老人，弥补现有养老机构配置缺陷，这将赢得数量可观的客源。另外，在“居家养老服务中心”居住多年的拆迁老人将不再有排斥情绪，如果月收费上调幅度合理，部分老人将继续留在这里养老。

四、“居家养老服务中心”养老模式的优势分析

（一）“居家养老服务中心”集中居住式养老模式将成为现有养老模式的有效补充

新建的“居家养老服务中心”将配套建设老年活动室、棋牌室、健身器材、爱心食堂等社区居家养老服务场所，给集中居住的老人提供就近服务，涵盖了社区居家养老服务照料中心的功能。“居家养老服务中心”不同于原来的照料中心，将提供床位，具有机构养老的特征，但它的功能定位、接纳群体与已建、待建的公建民营、公办民营、民办的养老机构不会产生冲突。⑨“居家养老服务中心”配备社会化养老服务，补充子女照料的不足。“居家养老服务中心”集中居住式养老模式将是现有养老模式的有效补充，兼具家庭养老、社区居家养老和机构养老的特征。

（二）“居家养老服务中心”具备多种优势，潜在客户多

一是具有地理优势。老人在晚年都希望离自己熟悉的环境更近一些，他们对家的眷恋是不分阶层，不为经济条件改变的。“居家养老服务中心”依辖地而建，与村安置房距离近，使子女探望、照料成为可能。在其权属变更后将仍能吸引更多老人入住。二是具有价格优势。“居家养老服务中心”整合了各个社区居家养老服务照料中心资源，节约了前期投资。其投入成本比普通养老院低，收费标准将比普通养老院低。“居家养老服务中心”的地理优势和价格优势将吸引更多潜在客户。

五、以“大拆大整”为契机，建设“居家养老服务中心”的实施建议

（一）目标设定

短期目标：根据安置需求，建设街道辖地“居家養老服务中心”，推行“集中式”居住养老模式，并提供社会化养老服务，解决本辖地拆迁过渡期70周岁以上老人养老难题。如有需要，可供别的拆迁属地轮番循环利用。远期目标：实行拆迁老人自愿退出或身份转型机制，“居家养老服务中心”在促进权属变更，功能转型升级的基础上面向社会开放，引进市场化运作手段。近期和远期目标的设定可以促进资源效用最大化，切实增加社会养老床位，不仅短期内解决拆迁老人养老难题，还能缓解老龄化背景下的长期性养老难题。

（二）以“大拆大整”为契机，建设“居家养老服务中心”实施建议

1.近期目标实施建议

（1）政府主导，发挥规划统筹保障作用。结合“大拆大建”专项活动，做好五年中期拆迁规划方案及拆迁区块“居家养老服务中心”布点规划，统筹协调住建、民政、消防、卫生防疫等部门职责，为建设辖地“居家养老服务中心”提供政策、资金上的保障。辖地“居家养老服务中心”土地所有权和使用权归国家所有。（2）街道牵头，农投做建设主体。在确定某区域拆迁时间后，由街道牵头，农投承办，至少提前一年筹建辖地“居家养老服务中心”。根据70周岁以上村级户籍实物安置的老人数及需求量（含潜在需求）确定“居家养老服务中心”建设规模，并留有一定比例的空床位。规模过小的几个村则以行政区域或实际居住地为标准合并建设一个“居家养老服务中心”。“居家养老服务中心”建设标准参考住房城乡建设部发布的国家标准《老年人居住建筑设计规范》、《养老机构基本规范》（国家标准 GB/T 29353-2012）、《养老设施建筑设计规范》（国家标准 GB 50867-2013）等，“居家养老服务中心”品质要适应中长期养老需求。（3）社区配合，为“居家养老服务中心”提供社会化养老服务。“居家养老服务中心”配套建设居家养老服务照料中心，完善健身、娱乐、就餐、陪护、上门照料等服务；创新购买养老服务的方式；建立和基层医疗机构的定点联系，提供医养服务；建立志愿者服务的常态机制，加强与非盈利组织的合作，搭建更健全的助老平台；健全其参与医养融合养老服务供给的社会支持网络；引入专业人员、新闻媒体、社会舆论、行业协会等的监督力量，完善社会化养老服务供给的社会监督机制。（4）村集体协助，做好前期摸底工作。拆迁村的村两委在政府确定其拆迁计划后就要着手统计“居家养老服务中心”、“集中居住式”养老的需求数据，为街道确定”居家养老服务中心”建设规模、规格和选址提供依据。配合“居家养老服务中心”的建设规划提前腾挪集体用地以促进其顺利开工。

2.远期目标实施建议

（1）实施“居家养老服务中心”拆迁老人自愿退出或转变身份的机制。村安置房建成后，辖地拆迁老人根据协议履行自愿退出承诺。有意愿继续在“居家养老服务中心”养老的老人签订新的协议，其身份由原先的拆迁安置对象转变为客户。（2）实行“居家养老服务中心”权属变更，转型发展。“居家养老服务中心”在完成辖地拆迁老人临时安置使命之后，其权属可以根据养老现状和需求划拨到民政部门或整体拍卖给社会资本进行市场化运作，服务中心功能进一步分化、细化、升级，实现医养融合，品质养老。

注释：

①背景资料：中国人口老龄化现状与趋势.http：//www.cctv.com/special/1017/-1/86774.html.

②农村老龄化水平高于城市，“老有所养”着力点转向农村.华夏时报网：http：//www.chinatimes.cc/article/72987.

③中国空巢老人到2030年或超2亿，农村养老怎么办？.中国青年网：http：//news.youth.cn/gn/201712/t20171223_11192583.htm.

④⑦上海财经大学《2018中国农村养老现状国情调研报告》.http：//www.lw54.com/20180207/7444047.html.

⑤《龙湾区（高新区）城中村改造三年行动计划》，该数据含2016年至2017年32个行政村拆迁改造涉及的户数，不含2018年待拆迁改造的3个行政村。

⑥《龙湾区（高新区）城中村改造三年行动计划》，该数据含2016年至2017年32个行政村拆迁改造涉及的临时安置老年群体数量，不含2018年待拆迁改造的3个行政村。

⑧数据来源：龙湾区州市龙湾区工务局。

⑨养老机构主要面对高端养老人群和需要政府托底的“五保户”等特殊群体，而为了拆迁而建的”居家养老服务中心”近期主要面向拆迁户中满足条件的老人。

参考文献：

[1]穆光宗、姚远.探索中国特色的综合解决老龄问题的未来之路.人口与经济.1999（ 2）.

[2]董红亚.中国社会养老服务体系建设研究.中国社会科学出版社.2011.