摘 要 信访是作为国家核心制度的补充而存在的，且具有中国特色的制度。随着我国经济社会的转型，大量的社会冲突、矛盾等现象往往会通过信访渠道而体现出来。目前，我国现行的信访制度与大量的信访境象相比，则存在滞后问题，且弊端丛生。由于我国司法体系尚不够完善，各种权力制衡与社会正文的维护尚存在诸多问题。本文就信访法治的现实困境与路径选择进行系统阐述，以期为实现信访法治化提供更多的参考与借鉴。

关键词 信访 信访制度 法治化 政府 公民

作者简介：林华东，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院副教授，中国矿业大学公共管理学院2017级行政管理专业博士研究生，研究方向：行政法学、行政法治。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.304

随着我国改革开放的不断深入、经济社会的转型，促使我国社会逐步进入了一个人民内部矛盾的凸显期，同时也加剧了信访“洪峰”的出现。虽然，我国在国家层面上不断地出台各种信访条例、规定，但目前的信访“洪峰”问题却未得到根本性变化与解决，且信访机构仍处于高负荷运行状态。因此，加强对信访、信访制度建设的研究，则成为了当前学界所关注的焦点问题。本文认为：欲完善我国信访制度须从制度内部的体制关系着手，通过信访法治化之路才能真正进一步规范信访法律援助制度、信访处理听证制度等，最终实现高效保障信访制度的时代性，满足人民需求。本文就信访法治的现实困境与路径选择进行系统阐述。

一、信访的概念梳理与历史沿革

（一）信访概念的厘定

信访是指公民、法人或其他组织依法、依规通过书信、现代通信平台、电话以及走访等形式向各级国家权力机关反映当前社会情况或个人生活（或工作）情况等，或提出自己投诉请求，或提出相关的意见、建议等行为。因此，信访即是公民向各级行政主体表述意愿的一种活动，也是参与国家政治生活的重要方式之一。

信访制度则是以信访活动为核心设计的相关制度。广义的信访制度：是由国家层面设计、确定的，并对信访人、被信访对象产生高度的规范、约束作用；狭义的信访制度：自建国以来的相关信访制度性安排。因此，信访制度具有高度的政治民主性、人民维权性以及“半司法性”的特点。

（二）信访制度的历史沿革

1951年，我国信访制度与组织体系的逐步完善，但在文革期间则一度处于“瘫痪”或“半瘫痪状态”。直至1995年时，国务院颁布《信访条例》，这也标志着我国信访工作真正迈向法制化。2014年时，国家信访局颁布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，同时明确提出：要通过改革信访工作制度，逐步健全、及时就地解决群众合理诉求机制。同时，也再一次加快了信访法治化的进程。

二、信访法治的现实困境分析

（一）多元组织体系，削弱了政治权威性

目前，我国信访制度是一个多元组织体系，其机构重叠、归口不一，在各级党委、人大、政府机构以及相关职能部门均设有信访机构（或信访窗口）。虽然，各不同机构受理的信访侧重点不同，其性质却是相同的，但是受多元化信访组织体系的影响，既造成了各机构的信访工作效率却极为低下，也导致很多案件在各部门之间进行着“流转”即无法找到真正的相关责任部门。正是这种多元组织体系造成了各信访机构缺乏管制协调，加之信访信息不共享而造成了信访者的不认同，甚至导致大量信访不断升级现象的发生。长久下去，必然会导致党政机关政治权威性被削弱。

（二）刚性责任机制，萌发了基层激进主义

为了切实将矛盾解决在基层，实现确保社会稳定的目的，中央就信访工作责任制进行了强化，甚至将信访工作纳入到地方政绩考核体系之中。虽然，在刚性责任机制下，各地政府均对信访工作予以了高度重视，但因一些信访案件本身就针对当地政府，这也导致个别地方政府在无法解决群众上访问题时，也采用了过激、错误的“堵”、“抓”、“黑名单”等手段，在无法有效解决上访问题时，越级上访事件也随之增加，这也促使基层激进主义显现萌发、发展，甚至造成了不良的社会舆情。

（三）权利救济功能，弱化了国家治理基础

法治社会中解决矛盾纠纷、实现权利救济的基本途径就是司法途径。但是，当前的信访制度却更多的是借助行政权威来执行，进而导致行政权威承担公民权利救济功能。尽管，信访制度下的行政权威帮助了很多公民实现了实质正义，但这种依靠上级行政主体的介入实现信访、救济途径的同时，即使矫正了司法不公，但也存在个别权力机关、高层党政领导“过度”替代了司法救济功能，甚至一些基层群众将信访视为是优于司法救济的“特殊权利”，既造成信访功能出现错位，也消解、冲击了各级司法机关的权威性，从另一角度来看，这是对国家治理基础的一种弱化。

三、信访法治化的路径选择

信访应是柔性扶助制度，但事实上却逐步成为了另一种救济方式，并与其他主要救济制度出现了“抗衡”，甚至被基层群众视为一种“优于”，甚至是超越国家司法救济或其他行政救济的重要救济形式，并出现了一股“信访不信法”、“有事就信访”的错误思想，并在潜移默化之中弱化了国家治理的基础。

（一）改变多元组织体系下的信访困境

首先，从各级行政机关（或相关职能部门）将信访机构分离出来，仅在人大建立信访机构。调查发现：争议解决机构的权威性、独立性是绝大多数的访民诉求。因此，我国信访法治化路径的选择过程中，既要避免因各级行政机关信访机构在处理大量信访案件过程中效率低问题，也要确保信访机构的相对独立性，这就需要将信访机构从行政机关予以脱离，并通过单独设立来提高信访机构的公信力，这对提升信访案件处理的高效性、有效性具有重要的现实意义。有机地将信访与人大制度结合，既可以避免“向上負责”现象的出现，还有利于促进信访制度逐步由原来的“向上负责”转向“向下负责”。作为国家权力机关的人大，其在法理上具有超越司法、行政机关的效力；最重要的一点就是人大代表是人民群众切身利益的“代言人”，其可以有效地对人民群众的切身利益予以维护。因此，应在人大常委会增设信访工作委员会，其职责就是指导、监督其他国家机关的信访工作。同时，还需在市县两级设立专门的信访协调委员会，负责协调、组织各责任部门共同地、集中地接待上访群众，真正实现“一站式接访、一条龙办理”，在提高信访工作效率的同时，也能够全面降低群众信访成本。

其次，完善行政权力监督，完善行政监察专员制度。由古至今，一切有权力的人都有可能出现览胜权力的问题，因此，行政权力也需要被监督。虽然，在国务院层面已设置了监察部，但行政监察效力却出现了相对缺失现象，其行政监察制度的不完善性也被“放大”。因此，可以将行政检察权直接交予人大，并在法律层面上对纪检部门、行政监察专员的权力加以明确、并在其权力运作程序予以规范，以提高行政监察专员工作效力。

（二）从运行机制上摒弃传统信访工作模式

十八大以后，中央已经就信访工作机制效能低下问题进行着不断的尝试与改革，如改变了原有信访排名通报制度等，且将更多的精力放在的信访源头治理问题上。本文认为：欲推进信访法治化，还需要从以下几方面入手：

首先，全面推进信访信息化建设。通过建立、完善信访信息化制度，既可以利用网络优势拓宽信访渠道，也促进了信访的便捷化、公开化、高效化。同时，网上受理信访制度，还可以引导群众“多上网、少走访”；并将受理、办理、结果等重要环节通过网络予以公开，最终实现信访事项的溯源，即“可查询、可追溯、可督办、可评价”，这对提高信访受理效率及访民满意度均具重要意义。

其次，依法规范信访工作及相关流程。一是要严格按相关法定权限、程序对信访机构的职责、工作流程等进行规范，同时还要不断提高信访工作人员的职业素养，提高其为人民服务意识与能力，使之能够依法、依规为访民办实事，更要依法、依规去维护访民的合法权益，最大程度地解决访民诉求。二是要规范内容，即按当前《信访条例》规定以及涉法、涉诉信访工作改革要求，最大程度地发挥法定诉求表达渠道的各项功能、作用；同时，还要彻底将信访、诉讼予以分离，真正将涉法、涉诉信访纳入到法治轨道之中，最大程度地维护司法权威。三是规范秩序，既要严格按照《信访条例》中的相关规定、原则，及时、就地解决访民合理诉求，并在完成、强化属地责任的基础上，积极引导访民能够自主地通过合法的、理性的信访渠道、信访方式逐级去表达自己的诉求或意见等。

第三，完善信访事项公开听证制度。信访机构必须健全信访事项公开、“阳光信访”、“阳光查证”机制，利用信访听证为访民释疑、解惑。这样一来，既可以提高访民及一些不明事情（或事件）真相群众的“知情权”。同时，公开听证制度，还可以将更多群众关心的问题摆在明处，让群众能够清楚事件的真相，避免出现群体性治安事件等。另外，为了确保听证会的严肃性、公正性及听证意见的法律效力，须将听证意见作为终结意见，并为依法打击处理提供有力证据，避免上访人出现无理缠访等事件的发生。

（三）引导信访人依法、有序上访，将涉法、涉诉信访纳入到司法轨道中

首先，将涉法、涉诉信访纳入司法轨道。受信访门槛低、走司法程序费用高、耗时长、基层信访机构不作为等因素影响，导致很多上访人对政法部门出现了不信任现象，甚至出现了“信访不信法”的怪象。因此，必须不断提高司法公信力，让更多的信访案件理性地回归到司法程序之中，逐步在全体公民心中树立起“信法不信访”的法治理念，并加以践行。由于，信访与司法均为法律规定的救济渠道，因此，必须逐步将涉法、涉诉信访纳入到司法轨道中来，在有效提升法律地位、司法公信力的同时，也能够充分发挥司法机构的重要作用。

其次，建立信访法律援助制度。信访法治化之路，既要设计出与信访制度相匹配的制度，还要确保相关制度的有效运行。因此，建立信访法律援助制度，既可以发挥出法制在解决信访问题中的重要作用，还可以发挥出提高社会管理水平、高效化解矛盾的协作机制；同时，在为访民、群众提供更多法律帮助的基础上，还能够让访民能够遵循法律渠道来解决矛盾、纠纷，并通过理性、法律维权来降低上访率。

综上所述，信访法治化的路径选择，既需要为信访制度走向法治化创造良好的政治环境、司法环境，还需要地方政府成为信访制度法治化的引领者。同时，也需要信访部门积极掌握各种群众诉求的信息与动态，争取将任何影响社会稳定的隐患、事件消除在萌芽状态，避免事态走向极端化。

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