摘 要 2015年5月1日，新修订的行政诉讼法及其与之配套的人民法院立案登记制度实行以来，行政诉讼案件呈井喷式增长态势，在新法实施前许多不属于行政诉讼受案范围的案件得以进入诉讼程序，对积极推动解决行政争议具有重大意义。但与此同时，滥用诉讼权利、恶意诉讼现象层出不穷，尤其是政府信息公开类型的行政诉讼案件成了滥诉的集中营，有案例显示，有原告一人就同一事项通过邮寄《政府信息公开申请书》给各个行政部门的行为继而启动了100多起行政诉讼。可见，在司法实践中滥用诉权问题急需解决。

关键词 行政滥诉 政府信息公开 规制

作者简介：李静，河北经贸大学法学院研究生，河北省公安厅法制总队，研究方向：行政法与行政诉讼法。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.285

保障公民行政诉讼权利的有效行使是我国行政立法的主要指导思想。2015年5月1日新行政诉讼法实施和人民法院立案登记制改革以来，人民群众极为关注的“立案難”问题得到基本解决。但诉权滥用问题也随之而来尤其是以对行政部门的政府信息公开答复不服或者以行政部门未对申请人的政府信息公开进行答复为由提起行政诉讼的案件呈爆炸式增长，成为了当事人滥用行政诉讼权利的重灾区，人民法院行政审判力量承受着巨大压力。滥用诉权的行为违背了行政诉讼的诚实信用原则，一事不再理原则与行政诉讼法的立法目的背道而驰，是一种破坏了正常诉讼秩序的违法行为。在此背景下，各地人民法院开始积极探索对滥诉行为的认定。2015年南通市中级人民法院以滥诉为由对“陆红霞诉南通市发展和改革委员政府信息公开答复案”作出了驳回起诉，不作实体审查的判决。这个判决拉开了在行政诉讼中对“行政相对人滥用行政起诉权”认定及其处理的序幕。自此，从最高院到省高院、中级人民法院乃至是基层人民法院都在对“滥诉”这个问题积极关注，并在谨慎判决、严格掌握的基础上大胆探索。现今，已经有不少法院在判决书中对行政相对人的行为作了“滥诉”的定性并作了不作实体审理的驳回决定。

从法理上来讲，滥用行政诉讼权利可以两种，分为滥用行政起诉权和滥用诉讼程序权两种形态，笔者在这里讨论的是前一种——滥用行政起诉权的问题。

一、滥用诉权的组成要素

翻看我们的新行政诉讼法及其相关规定，对于行政相对人滥用诉权并没有明确规定。我们现只能从人民法院的判决中去体会、把握“滥诉”的精神实质、核心内涵。在陆红霞的行政诉讼案件中法院认为“陆红霞的起诉明显缺乏诉的利益，原告的起诉不具有正当性，原告起诉违背诚实信用原则” ，法院从陆红霞的行为目的、行为特征及其诉的利益三个方面对其“滥诉”行为进行了界定，但仍然没有明确具体可直接适用的行为标准来判断“滥诉”行为。我们只能比照刑法学上对犯罪行为的分析方法，对滥诉行为进行分析：

（一）行为人拥有合法的诉权

诉权被滥用的前提是当事人拥有诉权，诉权是启动行政诉讼程序的钥匙，只有拥有了合法的诉权，行政诉讼相对人才有滥用诉权的可能性。在法院审理的政府信息公开案件中，申请人就是根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府公开信息工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼”，拥有了合法的行政诉权。

（二）行为人客观上实行了滥用诉权的行为

当事人滥用行政诉权在客观上的表现为通过不断变换诉讼请求，就同一或者相同事项，多次、反复针对有关部门提起性质相同或者类似的诉讼，或要求有关部门公开政府信息，或要求有关部门履行复议职责，或要求有关部门对其没有诉讼利益的权利进行保护等。在司法实践中，对于“多次、反复”的认定标准并不一样，法官拥有了很大的自由裁量权。比如在陆红霞案中，南通市中院的标准是 “反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求”。其依据的事实为：“据不完全统计，2013年到2015年1月期间，原告陆红霞及其父亲陆国富、伯母张兰三人分别向南通市人民政府、等共提起至少94起政府信息公开申请。在相关部门作出政府信息公开答复后，分别向其上级复议机构共提起至少39起行政复议。后又向各级人民法院提起政府信息公开诉讼36起。”在司法实践中，像陆红霞案中当事人以大水漫灌、狂轰滥炸式的诉讼为工具针对行政机关，以期达到其非诉讼利益的现象十分突出。

（三）行为人主观上存在过错

当事人在行使上诉权时主观上存在直接故意或者间接故意，即明知自己的诉讼行为一定会或者可能会影响正常的诉讼秩序而追求或者放任自己去做或者不做某种行为。在滥诉的情况下，原告起诉的目的并不是其在起诉中的诉讼请求，其追求的最终目的因案而异可能是对公安机关办案的进程或者结果不服，然而通过法定救济程序无法达到其满意进而转向法院系统进行行政诉讼。可能是把申请政府信息公开作为工具来谋取非法律利益可能是把申请政府信息公开作为发泄对政府部门不满的途径。也可能是由信访事项转化而来的等等。行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度有的当事人却把极其严肃的司法行为当做向政府部门施压，牟利的筹码，这种诉讼与法律保护合法利益不受侵害的原意背道而驰。

二、以政府信息公开诉讼案件为例探讨当事人滥用诉权的表现

（一）当事人以行政机关给予其答复不满为由提起诉讼

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定将政府信息公开案件与行政诉讼案件直接连在了一起。在执法实践中，一部分当事人只要对其收到的《政府信息公开答复》不满就可以将包括复议机关在内几个部门推向人民法院行政庭的被告席。同样的以这张《政府信息公开申请表》衍生出来的答复为源头，基础法院、中级法院、高级法院甚至最高人民法院都要经历一遍审判程序，行政机关、司法机关不堪其负。

（二）提交政府信息公开申请后，以行政机关未进行答复为由进行诉讼

一般来说，行政行为主要包括作为、不作为、事实行为和行政合同行为。在政府信息公开类的滥诉案件中，当事人通常会将内容完全相同或者实质相同、表述不同以及内容类似的将政府信息公开申请书通过当面递交、邮寄递交等多种方式递交给多个行政部门，一旦有的行政部门对其提交的内容相同的申请进行合并答复或者选择性答复，当事人便以行政机关未对其政府信息公开申请进行答复为由向人民法院提起诉讼。

三、滥用诉权案件的特点

这类案件往往有以下特点：（1）申请次数众多、涉及部门众多；（2）不断变换申请内容的表述，但实质为同一事项；（3）衍生出一系列复议、诉讼案件；（4）当事人通过不断诉讼的手段试图发现行政机关履职的漏洞，并以此为突破口，为下一步行政复议、行政诉讼获取证据，从而转入行政复议、行政诉讼等程序；（5）当事人的最终目的并非诉讼请求，如政府信息公开类案件当事人的目的并非获取《政府信息公开申请表》中所填写的申请公开事项的内容，而是解决这张申请表背后的其他诉讼。

四、行政诉权滥用的规制

在行政诉讼中，个别当事人曲解立案登记制的立法含义，滥用诉权、恶意诉讼，将严肃的司法诉讼行为作为了谋取私利的手段，严重影响了司法机关、行政机关的正常工作秩序。当今，滥用诉权问题急需尽快找到合适、合法的解决方式。

2017年8月31日最高人民法院印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的第二部分用为“正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为”。这第二部分的九条内容反映出最高人民法院高度重视滥诉问题并在不断探索问题解决方法。笔者认为可以从以下几个方面进行探索，以期对滥诉行为有所规制：

（一）改革诉讼成本分担机制

当今，大量的行政案件不假思索的进入诉讼程序其中一个重要的原因就是当事人诉讼成本极低，除了时间成本、交通费用及其可能败诉后承担的极少的诉讼费用外，当事人几乎是不用再承担其他的成本。一要适当提高过错方的诉讼门槛，保证诉讼相对人在行使起诉权时抱有审慎的态度。二要适当扩宽滥诉方的诉讼成本范围，除了案件的诉讼费用外，还应包括被告及其第三人因参与诉讼所支出的其他的必要的费用。

（二）畅通行政救济途径，从根本上解决当事人的诉求

诉讼是解决纠纷和矛盾的最后手段。当事人通过信息公开、反复诉讼这种带有怨恨、报复式的行为企图打通行政机关解决其真实的利益诉讼的渠道虽然是非常不理智且无效的，但是也暴露出我国行政救济途径的部分失灵，行政纠纷解决渠道不畅的故疾。滥用诉权背后的原因是多元的，既有當事人自身法律素质不高、公民意识不强的因素，也有当事人通过正常的法律途径无法解决其利益诉求只能付诸于诉讼的因素。相当多的滥诉行为产生之初当事人是存在合理诉求的，最终演变为缠诉、滥诉也是无奈之举。当事人在多次、反复诉讼都无法解决问题的情况下，必然会对行政机关、司法机关产生怨恨心理。在这种心理的驱使下的诉讼行为必然导致偏离正常轨道。我们在客观审视滥用诉权行为并进行法律规制的同时，应密切关注、准确分析出滥用诉权行为的本源，争取从根源上解决当事人的诉讼请求。

（三）准确把握立法原意，从立案环节阻断滥诉行为发生

立案登记制改革的精神实质本为：保护公民、法人和其他组织依法行使诉权，实现人民法院依法、及时受理案件，但是一些当事人却借“立案登记制度”的东风，“蒙混过关”。

由于人民法院在立案前仅仅是程序性的审核当事人提交的诉状，对其诉讼请求并不进行实质审查。然而行政机关种类众多，行政行为也是十分庞杂，各类的行政机关出具的法律文书更是五花八门，人民法院在立案前不进行实质审查的基础上很难判断当事人的诉讼请求是否符合起诉规定，这就导致了大量不属于行政诉讼范围的案件进入诉讼程序。比如：《中华人民共和国行政复议法》中规定的行政复议监督程序中复议机关出具《行政复议监督答复函》的行为为不可诉行为，因为行政复议监督是行政复议机关按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导，对当事人的合法权利不产生影响，不具有可诉性；在公安机关根据《公安机关督察条例》作出的《警务督察整改决定书》的行为，因为警务督察是公安机关根据上级机关对下级机关的监督管理职责展开的内部监督行为。该内部监督行为对外不产生法律效力，同样不具有可诉性；同样的在信访系统，在信访机构对当事人的信访事项调查完毕后，出具《信访终结决定书》的行为，信访终结行为仅仅是对信访事项的一个调查结果并不会对当事人的诉讼权和其他合法权利产生影响，同样不具有可诉性等等这些事项，因为各个行政部门业务具有高度专业性人民法院只有在对案件有初步的审查后才能判决其是否应当受理，让这些案件进入诉讼程序。如果对这些案件这要看到其似乎拥有了行政行为的外观就受理，那么滥诉行为就无法阻断。人民法院应当准确把握立法原意，将滥诉案件关在立案大厅“门外”。