曹柠

经济制裁是指国家或国际组织使用经济强制手段，包括贸易禁运、资产冻结等，对竞争对手或敌人进行报复、惩罚或遏制，以迫使竞争对手或敌人改变行为、按照其设想行事。

在美国一强独大日益衰减的背景下，美国对包括中国企业在内的各国企业的经济制裁频频爆出，呈愈演愈烈之势，其域外适用对相关国家企业和国民产生很大影响。就此，《南风窗》記者专访了国际制裁研究专家、中国社科院金融法律与金融监管研究基地特约研究员孙才华，他目前供职于国内一家保险集团公司，从2013年开始长期研究美国的经济制裁政策，发表了多篇相关的专业论文和媒体文章。

美国经济制裁的特点

南风窗：孟晚舟事件，暴露出美国经济制裁霸道蛮横的一面，当然也提醒我们，对美国的所谓经济制裁要深入研究，你能否结合孟晚舟被捕事件解析一下美国经济制裁的特点？

孙才华：实际上竞争制裁的手段有很多，为什么是逮捕？我们讨论孟女士为什么会被逮捕的前提是得对美国经济制裁的法律法规够了解。美国经济制裁最大的两个特点：一个就是全面制裁，对部分国家进行全方位的制裁，典型的像朝鲜、伊朗、古巴、叙利亚。美国要迫使全面制裁的国家做出改变，就要对其进行全面封锁，不留一个缺口。这就引申出另一个特点，也就是经常说的域外适用，也可以叫长臂管辖。

域外适用什么意思？国际法有两个基本原则，要么是属人管辖，要么是属地管辖。美国的域外管辖就是对非美国人在美国境外的行为进行一些管辖，为什么美国能做到域外管辖？我一再说这是美国霸权主义和强权政治最集中的体现。从另外一个角度来看，也是美国军事、政治、经济和科技实力的一种体现，因为其他国家离不开美国的市场、技术或者离不开美元，很多时候不得不依赖这个系统。

南风窗：回顾美国以往的经济制裁，本次贸易摩擦背景下的做法有何特殊性？

孙才华：美国的域外管辖还有个特点是它的执行力度是非常强的。我前段时间对一些非美国企业的处罚情况做过系统梳理，根据统计，国际监管处罚中，90%的经济制裁处罚是美国做出的。而且美国把世界上除了美国和中国的大银行之外，几乎所有大银行罚了个遍。这些银行主要是欧洲的，法国巴黎银行罚了89.7亿美元，法国兴业银行也罚了13.4亿美元。怎么应对美国经济制裁，对于国际化大企业实际上非常重要，只是目前国内可能很多企业刚走出去，没有充分意识到问题的严重性。

事实上，自2001年至2018年10月10日，已有多达102个中国人和实体先后被美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）纳入制裁名单，其中包括38个中国人、63个中国企业和1个军事部门，有100个被纳入特别指定国民名单（SDN名单），1个被纳入外国金融机构第561条款名单，还有1个被纳入非SDN涉伊朗制裁法案名单（NSISA名单）。

总结来看，2003年到2017年的美国针对非美国企业处罚中，最主要的处罚对象是银行，我当时统计应该有37个，其中有19个是银行。因为银行是金融体系的核心，一切交易的绝大部分都得通过银行进行，如果美国把大的银行给管控了，美国政府可以通过银行提供的信息按图索骥来查。但美国对中国不一样，为什么没罚中国银行，而是罚中国的科技公司？这么做不能完全排除是作为压制中国的战略性的工具。

所以不能完全把经济制裁看成一个法律问题或者合规的问题，它实际上可能是跟政治紧密连接在一起的。

南风窗：那么，特朗普政府主导的经济制裁策略与过往相比有何不同？

孙才华：特朗普政府对经济制裁的应用非常激进，或者说单边色彩特别浓。至于说华为和中兴是不是跟特朗普相关，这很难说，因为对中兴的调查在奥巴马时期就开始了。但在特朗普任上，中美的竞争关系的确在加剧，特朗普希望通过经济制裁争取到更好的条件，制裁成了他极限测试的手段，一旦他认为这是一个好工具，就会更频繁地使用。

国际经验及启示

南风窗：你曾著文比较欧盟和瑞士在应对美国经济制裁时的策略，面临美国经济制裁的国家有何种应对模式？

孙才华：针对美国经济制裁域外适用，欧盟多措并举，多管齐下。首先，欧盟针对美国经济制裁域外适用颁布了阻却法，明确要求欧盟成员国的国民、企业以及欧盟境内的任何人都不得遵守附录中所列明的外国具有域外管辖权的法律法规，明确规定任何欧盟以外的法院根据附录所列明的法律法规做出的判决不得在欧盟境内被承认。其次，欧盟力求通过世贸组织争端解决机制来解决美国经济制裁域外适用引发的争端。最后，欧盟充分利用美国经济制裁法律中的总统豁免权为欧盟企业争取豁免。

不能完全把经济制裁看成一个法律问题或者合规的问题，它实际上可能是跟政治紧密连接在一起的。

与欧盟相比，瑞士走了另一条路。瑞士缺乏与美国叫板、谈判的实力，但瑞士企业，尤其是瑞士金融企业，国际化程度又非常高。所以，瑞士主要通过规范、约束本国企业的方式，尽可能减少美国经济制裁域外适用对瑞士企业的负面影响。

南风窗：中国能从中借鉴什么经验？

孙才华：主要有两点，首先是适时制定针对美国经济政策域外适用的阻却法。阻却法可以为我国企业提供必要的法律保护，使我国企业在面临因美国经济制裁而引发的诉讼时有合理的法律依据进行抗辩。考虑到立法需要一个过程，建议尽快组织政界、学界、企业界相关人员进行研究，提出适合我国实际的立法建议，在条件成熟时，启动立法程序。

其次是明确相关政府部门的职责并建立跨部门的协调机制。目前，为落实联合国的经济制裁政策，我国外交部、央行、商务部和银保监会对我国企业进行一定程度的指导和监督。然而，对于影响更大的美国经济制裁政策，我国尚无政府部门对我国企业进行必要的指导和监督。另外，美国经济制裁范围非常广泛，应对美国经济制裁风险超越了单个政府部门的职责，需要多个政府部门的合作。因此，建议明确相关政府部门在应对美国经济制裁风险方面的职责，并建立跨部门的协调机制，协调各方面力量，与美国政府进行平等磋商，必要时在世贸组织提起诉讼，尽可能减少美国经济制裁对我国企业的影响。

中国政府和企业的风险防范

南风窗：有分析指出，在我国面临的经济制裁风险中，涉及俄罗斯部分业务的风险比较大。在你看来，这方面的风险主要体现在哪些领域和环节？

孙才华：中俄是彼此重要的贸易伙伴，中俄之间经贸往来日益密切，彼此依赖度高。2017年，中俄两国贸易额达到840.71亿美元，远高于中国与伊朗、朝鲜、古巴、叙利亚等受美国全面制裁国家间的贸易额，另外需要注意的是俄罗斯出口到中国的主要是能源、军工等产品，而这些是美国对俄罗斯制裁的重要领域。此外，俄罗斯还是“一带一路”建设沿线重要国家。美国政府可能对非美国人重大投资于俄罗斯特定行业、领域，包括能源行业的行为进行次级制裁。

同时，还要考虑到俄罗斯企业希望从中国获取更多的融资。不同于伊朗、朝鲜等国，俄罗斯企业严重依赖国际金融市场，例如2018年4月6日新被纳入SDN名单的俄罗斯铝业在中国香港上市、在上交所发行熊猫债券，EN+ Group在英国伦敦上市。美国政府注意到俄罗斯企业对国际金融市场的依赖，针对俄罗斯企业新设了行业制裁识别名单（SSI名单），禁止美国人为被纳入SSI名单中的俄罗斯企业提供超过一定期限的融资，同时，被纳入SDN名单或被视为在SDN名单的俄罗斯企业越来越多，也进一步限制了俄罗斯企业从境外获得融资。除美国之外，欧盟、日本等也对俄罗斯进行经济制裁，在此背景下，俄罗斯企业境外资金来源非常有限，中国可能是其最好的选择。

需要特别提醒的是，因很多俄罗斯企业在俄罗斯以外的发达金融市场融资，我国投资机构存在在发达金融市场购买俄罗斯企业发行的股票和债券的可能。如果我国投资机构在2018年4月6日之前在香港市场购买了俄罗斯铝业的股票，将会遭受重大损失，俄罗斯铝业的股票价格已从2018年4月6日收盘时的4.64港元/股跌至4月20日收盘时的1.66港元/股，跌幅超过了64%。因此，我国企业在投资时，如涉及俄罗斯企业，需要考虑到经济制裁的影响。当然，风险存在，并不是代表上述业务都不能做，如能够采取有效的控制措施，开展绝大部分涉俄罗斯业务并不违反美国经济制裁政策。

南风窗：美国经济制裁风险是客观存在，且有愈演愈烈之勢，在你看来，中国政府和企业应当怎么应对？

孙才华：美国经济制裁的域外适用客观上是违反了国际法的，很多国家都反对。但也是因为美国在科技、军事、金融上巨大的影响力，很少有国家能置身事外。比如，只要不用美国的技术，美国也规定他国可以卖通讯设备到伊朗，但如果超过一定比例的元器件或者技术是跟美国相关的，那这个产品就属于美国管辖的范畴。在我们没法完全脱离美国而存在的情况下，我们可能更多要去熟悉、了解美国的政策，才能更好地应对，降低对我们的不利影响。真正的风险防范不是在出了事后把问题解决，而是防患于未然，将隐患消除在萌芽状态。

美国经济制裁的域外适用客观上是违反了国际法的，很多国家都反对。但也是因为美国在科技、军事、金融上巨大的影响力，很少有国家能置身事外。

美国经济制裁政策体系非常庞杂，且在不断的变动之中，熟悉并理解美国经济制裁政策需要长期的跟踪和研究，并非一朝一夕之功。实际操作中，每一笔业务、每一个案例都有其不同的地方，需要具体问题具体分析。另外，针对具体的违规事件，美国经济制裁政策执行机构的尺度也可能存在很大差别。

应对经济制裁风险绝不仅仅是企业层面的事，更需要政府层面的沟通和协调。目前我国在立法层面的确没有制定保护我国企业免受美国经济制裁域外适用影响的法律，政府层面也未建立统一的协调机制，更多的是依靠企业自律，自主决定是否按照美国经济制裁政策行事。这导致了部分企业在开展国际业务时，对美国经济制裁风险缺乏足够的重视，出了问题只能求助于中央政府。随着我国企业国际化程度越来越高，越来越多的企业走出去，而美国政府又在不断加大对我国企业和国民的制裁、处罚力度，我国政府迫切需要针对美国经济制裁风险建立一套成熟的应对机制，否则将应接不暇、顾此失彼。

一般情况下，美国经济制裁相关法律会给予美国政府一定的自由裁量权，也就是说美国政府可以给与特定国家的企业一定程度的豁免，以获取相关国家对美国经济制裁政策的支持。