文/刘铮，中国海洋大学

1 城市养犬应不应该管

据中国疾病预防控制中心（CDC）相关部门2012年4月发布的调查资料估计，中国犬只数量高达1.3亿只。在生活中，宠物犬在给饲养犬主人带来快乐与慰藉的同时，由于宠物犬饲养的广泛性，以及人畜混居和犬只的攻击性或潜在攻击性，以及人们对于犬只的好恶程度不同等方面原因，造成了养犬带来的冲突不断。

养犬管理虽看似是管犬，实则是管人。养犬是人的行为，犬只引发的冲突，实际是人与人之间的冲突。对于不影响他人的养犬行为，不仅不应限制，而且应当予以保护，因其属于养犬人的私权。养犬是养犬人的自由和权利，但这种自由和权利不是没有边际的。所以，养犬必须要管，而且要科学管理、依法管理。要靠依法管理为主，靠有效宣传教育引导为辅，使得每一个养犬人的行为都限定在合理范围内，以尽量减少对他人造成的不利影响，增进公共福祉。

2 城市养犬管理现状

2.1 各地多出台了地方性的养犬法规。在北大法律信息网查询，搜索关键字“养犬”，共搜索到地方性法规100篇，地方政府规章30篇，地方规范性文件143篇，共计273部。这些养犬管理办法基本覆盖了我国的主要城市，但是广大农村、郊区地区并没有包含在内，而这些地区由于发展偏慢，犬只伤人、狂犬病防治的问题相较于城市反而更严重。

2.2 没有全国性的养犬管理专项法规。从中央层面看，涉及养犬管理的法律大致有《动植物检疫法》《重大动物疫情条例》，但是这些法律主要的立法目的均是从防范疫情角度出发。我国出于规范养犬行为、调节养犬行为相关方权利、义务、责任的全国性专门法律尚且没有。还有一些涉及养犬管理的条款包含在《治安管理处罚法》和《侵权责任法》中，虽然对于养犬造成的侵权行为如何处罚做出了相应的规定，但是从实际执行的情况来看，法律规定模糊、执行尺度不一以及违法成本过低等原因，导致了全国性的执行不力、威慑力不强的问题。

2.3 养犬管理法规普遍执行不力，违法成本过低。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十五条规定：“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处200元以上500元以下罚款。”在实际的执法实践中，由于对“干扰他人正常生活的”这一情状的难以界定，再加之出于对养犬管理的重视程度不够，警力缺乏等原因，以及先警告后处罚的立法设计，造成了普遍执行不力。比如说，犬只吠叫、遛狗不牵绳是否属于干扰他人正常生活，法律并没有给出完整的定义。但显而易见的是，民间对于不文明养犬的主要吐槽点就是“犬吠扰民”“遛狗不栓绳”“犬只随地便溺”等。一旦其他人与“遛狗不拴绳”的犬主人发生交涉或争执的时候，犬主人大多时候就是一句“我们家狗不咬人”，就算警察来了，由于法律可执行性的缺失，往往也是不了了之。至于各地方性的法律和规范，其执行更是力度偏弱，违规养犬行为司空见惯。

2.4 不文明养犬行为引发的冲突不断。

2.4.1 不文明养犬行为侵犯了人的基本权利。虽然大多数城市均出台了养犬管理规定，但是由于管理部门职责不清、违法成本几乎可以忽略不计等原因，规定普遍得不到有效执行。遛狗不拴绳子、楼道散养等行为，对于邻居和其他人造成了心理压力和潜在危险，属于典型的侵犯了他人人身安全权。在此需要强调的是，并非是发生了犬只伤人事件才是侵犯了人身安全权，散养的狗或未拴绳的狗，慑于其潜在的攻击性，会使人产生威胁感和心理压力，这本身就是侵犯了人的安全权。近年来，全国发生多起恶犬伤人事件，影响恶劣。

2.4.2 狂犬病疫情传播风险。由于养犬规定涉及的登记、定期防疫的普遍落实不力，在狂犬病疫苗接种上的风险更加不能忽视。

2.4.3 文化理念上存在分歧。这主要和近年来网络上一些热点事件有关系，例如“玉林狗肉节”“明星抵制狗肉事件”等等。与养犬管理高度相关的，即是是否可以吃狗肉的话题，也应是广义的养犬管理需要予以引导的范围。

2.4.4 流浪犬只管理不善。流浪动物目前主要是流浪猫和流浪狗。流浪猫主要独居，体型较小，对人的攻击性较弱。流浪狗以群居为主，常见三五成群，且由于狗的攻击性较强，一旦成群对于人类特别是未成年人具有显著威胁性。同时，一旦流浪狗染上狂犬病，发病期间具备极强的攻击性，发病犬只攻击人类的事件屡见不鲜。

2.4.5 虐待动物现象频发。养在宠物犬数量迅速增加的同时，犬只主人对犬只的弃养、虐待也是司空见惯的现象。

3 养犬困局如何破题

3.1 加快设立全国性养犬管理法律。

3.1.1 完善我国养犬管理法律体系的必然要求。养犬管理的本质是依靠法律调节人与人之间的关系。但从目前的状况来看，由于我国法律体系的特点，由于缺少统一的上位法，各地的养犬管理立法混乱冲突现象严重，也导致广大农村郊区和部分小城市出于养犬管理无法可依的尴尬境地。

3.1.2 全国性立法将带来示范效应和引导效应。全国性养犬管理法律立法，不仅包括出台全国性专项养犬法规，还应包括对刑法、侵权责任法、治安管理法等现行法律的修改完善。作为在党统一领导的、立法行政权力自上而下的国家，出台全国范围内规范养犬的法律的重要性不言而喻，有利于提高各个层面对于养犬管理的重视、也有利于提高养犬管理法律的权威性，进而不仅带动提升养犬管理法律的执行力度和效率。

3.1.3 明确养犬管理的主责部门。我国没有全国性的养犬管理法律，其直接导致从中央部委层面上看，缺少一个显著的养犬管理主责部门。从实践经验来看，在有了全国性专项法律以后，必然会明确执法的主体——主责部门，为了确保法律的有效实施，对应部门一般都会发挥牵头作用，推动国务院出台对应的行政法规，并研究出台相应的部门规章。这些行政法规和规章一般都是从执法者的角度研究制定，其一般更加具体而具有操作性，必然会为对应法律的落实提供了良好的基础。遗憾的是，由于全国性专项法律和主责部门的缺失，在行政法规和部门规章方面，养犬管理也进入了真空地带。

3.2 全国性的教育引导。如何引导广大养犬人，妥善管理犬只，不妨害公共利益，其基础在于教育引导。以香港为例，香港的养犬管理教育可谓做到了全覆盖和细致入微。严加新指出：“香港能成功解决困扰许多城市的狗患问题(包括引发狂犬病、狗粪污染环境以及狗伤人、扰民等问题)，与香港的相关法制比较健全有密切关系。香港当局不懈引导市民遵守法律，使市民从小就培养起文明养狗的公德意识。所以，市民平时出去遛狗，都会以狗绳牵引，一些大狗还会戴上口罩，避免骚扰或袭击他人。”。从借鉴治理酒驾的成功经验来看，政府要自上而下的开展宣传教育，从全国范围内引导全体人民逐步树立起良好的养犬公德意识，促进大众了解养犬的法规、知识和侵权责任，提高依法维权意识，避免养犬行为引发的冲突造成恶性事件。

3.3 加严违法惩戒。对于养犬人发生诸如遛狗不栓绳、不清理狗粪、纵容狗吠扰民、遗弃虐待犬只等行为，均应进一步明确处罚细则，严格实施处罚。好的习惯是严格的法律“罚”出来的。要借鉴治理酒驾、醉驾入刑的经验，一方面修改《治安管理处罚法》，对于其中第七十五条予以修改，明确说明，饲养动物干扰他人正常生活的行为应至少包括以下几种“在公共场所散养犬只的”“在公共场所遛狗不拴犬绳的（并应说明犬绳的要求）”“犬吠扰民的（参考‘三吠’原则予以明确说明，确保易于判定）”，同时去除警告条款，直接予以处罚，同时提高罚款数额；并规定，情节严重的（如一年内连续违法2次或以上的），由公安机关对养犬人处以行政拘留5日-10日。对于养犬不束犬链或在公共场所散养等行为导致犬只伤人的行为，不仅要承担侵权责任，还要以犯罪论处，追究刑事责任。像治理酒驾醉驾一样治理狗患，以图有效保障公民的人身安全和社会公共安全。

3.4 建设兼容并蓄的养犬文化。养犬是人的权利，吃狗肉也是人的权利。养犬作为人的权利，在保障人们养犬的合法权利的同时，养犬这一行为，应受到有效约束，以使其避免影响到他人。吃狗肉也是权利，吃狗肉还是吃猪肉等等，并没有本质上的不同。关键是吃狗肉的行为也要受到有效约束，吃的狗肉应是合法取得的。如果吃的是合法获得的狗，只要是狗主人同意出卖或宰杀的，那么均没有问题。在“全国性养犬管理法律”不仅要细化规范养犬行为的条款，而且要对偷窃犬只的行为如何加严惩处予以充分考虑，使偷窃犬只的行为对应的代价提高，以显著降低食用用途的犬只中被窃犬只的数量；同时，对于干扰合法狗肉经营场所经营行为，也应充分考虑，出台专门的条款予以制约。要出台对应管理规定，规范狗肉涉及的养殖、屠宰、经营环节的卫生检疫程序，避免陷入狗肉养殖贩卖中无检疫法规可依、导致合理的狗肉贩卖被逼为“非法”的行为，引导狗肉经营产业合法化、规范化。