朱存华

（安徽师范大学， 安徽 芜湖 241000）

2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《决定》明确提出：“转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务。要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。”[1]实施权力清单制度，能够推进简政放权与促进政府职能转变、释放市场活力与激发经济发展动力、规范权力运行与完善法治政府建设。新时代对于权力清单制度的研究，是全面贯彻执行《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的具体体现，对推进政府职能转变、完善国家治理体系、提升国家治理能力具有一定的现实意义。

一、权力清单制度的概念与作用

自古至今，权力一直被认为是一种领导力、掌控力和支配力的综合体。在中国古代，法家代表人物商鞅认为“权制独断于君则威”（《商君书·修权篇》），即权力由君主掌控便体现出权力的权威性。在西方的权力观中，英国著名政治思想家阿克顿勋爵说过“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”马克思·韦伯认为，权力是在某种社会关系之中，一位行动者能够克服他人的抵抗意志，从而实现自身意志的概率。[2]16孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验。”[3]151综合上述观点，我们可以看出，权力具有强制性、主权性、普遍约束性。以上的权力观点是从宏观视角来阐述，本文所探讨的权力清单制度中的权力是狭义的权力，即行政权力。

（一）权力清单制度的概念

权力清单制度的理论来源主要有：国家治理理论、透明政府理论和有限政府理论等。权力清单制度是我国推行行政体制改革的积极探索，权力清单制度不仅仅是以清单形式对行政权力进行的简单梳理整理并将权力公开化与透明化，它还包含着对于权力使用的追责机制。政府权力涉及到行政管理、行政执法等众多项目，每个项目又细分为若干子项目。因此，对于权力的梳理，不仅仅是一纸清单的简单罗列，更应该对应设立相应的权力责任机制，否则权力清单就仅仅是一纸空文。综上，笔者认为，权力清单制度就是以清单的形式对政府的行政权力进行梳理与整合，明确政府的权力范围和责任机制，以期实现政府职能转变和提升国家治理能力的一种制度安排。

（二）权力清单制度的作用

权力清单制度通过将各级政府部门的各项权力权限，各项职能责任，通过系统地梳理与整合，形成科学合理、简洁明要的清单并通过清单的形式进行公示。这样可以使社会公众对于政府的职能与权责范围有直观的认识，有助于加深公众对于政府权责职能的理解，可以提升民众的权力监督责任意识，促进政府行政的科学化与法制化。权力清单制度的具体作用主要体现在以下几点：

首先，推进简政放权与促进政府职能转变。权力清单制度的推行，使得政府行政权力的边界有了明确的界限。通过权力清单，将政府所拥有的各项权力公开化、透明化、规范化、制度化。各项权力的运行流程依法予以公示，对各项权力职能辅之以配套的追责情形，有效地规范权力运行。通过这些举措，可以使行政权力的配置更加科学化，行政权力的运行更加规范化，使行政权力运行过程中的随意性减少。一方面，对于各级行政主体，借助权力清单，能够明确自身职能责任所在，使权力运行更加法制化和规范化，提升自身行政效率，防止腐败与寻租行为的发生，提升政府公信力；另一方面，对于广大社会公众，权力清单制度能够优化办事流程，提高办事效率，从而减少人民群众的办事时间。[4]

其次，释放市场活力与激发经济发展动力。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确提出：“减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性，激发各类市场主体活力。”[1]权力清单制度通过对政府行政行为进行约束，深化行政审批制度改革，推动政府职能转变，深入推进简政放权。实施权力清单制度，对政府的各项权力进行梳理与整合，在一些微观经济事务领域，政府要退出；在一些市场难以把握的公共领域，政府要发挥主导作用。随着社会主义市场经济的不断发展，纷繁复杂的行政审批程序会使企业的经济发展的效率受到一定的阻碍，使社会的创新动力受到压制。权力清单制度通过对政府部门的权责规范化，使政府明确“法无授权不可为”，规范政府职能；通过对市场发展实施负面清单管理方式，使经济主体明确“法无禁止即可为”，为经济主体放权。从而保障各类市场主体机会平等、权利平等、规则平等，营造良好的市场环境。权力清单制度通过行政审批事项的规范与缩减，通过对社会经济主体的松绑与放权，有助于释放市场活力与激发经济发展动力。

最后，规范权力运行与完善法治政府建设。权力清单制度通过对政府权力的整合与限制，明确权责划分，使社会公众对政府权力有更加直观形象的了解，提升权力在运行过程当中的规范性。在国家治理的诸多环节当中，法治政府建设是重要环节。在公权与私权的碰撞过程中，往往会产生权力滥用与权力侵害。权力清单制度通过列清单、划界限、定责任、晒权力这几种主要方式来对政府的职能进行重新定位，政府将不再是大包大揽的一揽子政府，将更多地彰显其自身的公共性与服务性。与此同时，行政机关在权力清单制度下对照自身具体的责任清单行使自身的权力，能给很好地将对于权力的社会监督与行政监督结合起来，减少和杜绝权力腐败与权力寻租现象的发生，实现对行政队伍的净化，推动国家治理法治化与政府治理现代化。[5]

二、安徽省实施权力清单制度的基本探索

（一）安徽省实施权力清单制度的基本历程

安徽省在权力清单制度实施方面，起步早、制度结构较完整，其主要的探索实施过程（见图一）。2014年，安徽省率先推出权责清单一体化的做法，依法编制1.2万余条责任事项与2万余条追责情形，并且做到了全面覆盖所有单位、覆盖所有权利事项。自推行权力清单制度以来，安徽省省级政府权力大幅度精简，据统计，截止2016年末，省级政府权力事项精简至1709项（权力事项基数为5405项），精简率63.38%，权力事项精简近7成；行政审批类事项精简至216项（权力事项基数为316项），精简率31.65%。2017年，安徽省将全面建成省市县四级公共服务清单和省市县三级行政权力中介服务清单，具体做法是：“对公共服务做加法”，通过公开服务事项、接受社会监督、重点关注民生，从而将服务更多地转化成义务；“对中介服务做减法”，通过缩减行政权力中介服务事项、降低制度性交易成本、重视减轻企业负担，从而激发市场与社会活力。通过省级政府权利事项的精简与整合，行政审批比之前更加规范、群众办事流程大大简化、权利追责的具体情形也深入人心。[6]

（图一）

（二）安徽省实施权力清单制度的初步成效

权力清单制度的主要目的在于实现简政放权，安徽省实施权力清单制度，取得了一些成效，体现在以下几点：

首先，权力项目得到精简。以安徽省工商局为例，2017年，省工商局通过对权责清单进行动态调整，调整之后，省工商局行政权力事项总数为93项，减少22项。其中，行政处罚65项（减少19项），行政裁决1项，行政强制4项，行政审批事项4项（减少1项，修改1项），行政确认3项，其他权力16项（减少2项）。通过开展对权力清单的梳理工作，使得政府在处理与市场关系的时候多做减法，使市场的活力得到了一定程度的激发。在具体的实施架构上，以省市县逐步推进，省级政府重在宏观把控，市级政府重在承接部署，县乡两级政府重在基层实际问题的解决。[7]

其次，权责一致深入人心。通过对权力的梳理与整合，使得一些权力予以冻结，一些权力予以下放，这样使得执法重心由上级部门向下级部门转移，使地方执法与行政管理能够有一定的自主空间。通过对权力的梳理整合，使得权责一致得到更加直观的体现，使得责任追究有了具体的制度参照物（见图二），有效的解决了有关部门之间在处理问题时互相推诿的问题。另外，通过责任清单的明确限制，使得行使权力的机关必须严格行使自身权力，有力地推进依法行政，大大减少了权力寻租现象的发生。[8]53

最后，权力监督渠道拓宽。安徽省通过电子政府服务大厅的建设与运行，使得各地各部门的权力清单有了统一的公示平台，也使得社会公众能够高效便捷的获取清单信息。通过电子政务服务平台，可以根据相关信息进行检索，使清单内容一目了然。通过电子政务服务平台，一方面可以使权力运行得以阳光透明，消除社会公众对政府权力的神秘感与疏远感，另一方面通过权责清单来确认廉政风险点（见图三），对行政权力的行使“划红线、设禁区”，可以使权利主体对廉政风险的易发高发点做到了然于胸，令行禁止，也使社会公众对权力有了一个更直观的监督渠道，使社会公众可以轻松获取政府相关信息，行使自身的监督权力。

（图二）

（图三）

三、安徽省权力清单制度面临的问题分析

安徽省权力清单制度结合本地区实际发展情况，在实施过程中形成了自身的特色之处也取得了一些成效。但是任何一项制度从创设到实施以及后续完善都是一个动态变化的过程，在每一个阶段都会出现各种问题与不足之处，只有对这些问题和不足之处进行分析研究，才能使制度更加完善。安徽省权力清单制度的主要问题体现在以下几个方面：

（一）整合分类不够细致

我国政府权力种类繁多、体系庞大，因此，要实施权力清单制度，对政府的权力进行科学分类与合理结构是非常重要的工作。通过相关网站信息的浏览对比，我们可以发现以下几个方面的问题：

首先，权力事项具体分类不够合理。通过查询相关网站，我们发现，在制定权力清单时，很多权力事项诸如年检、备案等事项被归类于其他权利，例如《安徽省省级政府权责清单目录（2017年本）》，省发展和改革委员会权力清单中，将创业投资企业备案、信用服务机构备案、省级权限的投资项目备案这三项备案类归到其他权利项[9]，但其他权利的分类标准尚不明确，如果将一些定位不清晰的权力事项全部归到其他权利项，则显得过于笼统，社会公众将很难了解其他权利项目的归类依据和责任边际。省市县各级行政部门在制定各自权责清单时，由于在标准与认识上的差异，会出现上下级部门以及各市县部门之间权力清单的内容分类、名称表述方面的差异。在制定权责清单的过程当中，由于存在一定的时效性要求，使得制定工作有时会很粗糙，对某些权力事项的归类与整合工作会出现不合理甚至出现遗漏的情况。另外，对于追责情形、廉政风险点的确认、权力运行的监管细则、行政处罚的量裁基准等方面存在不科学之处。这些问题将会影响权力清单制度的进一步完善。

其次，权力保留事项标准不够统一。各地各级政府部门由于对权力清单事项的整合分类标准不一致，在权力分类和项目数量上，也就产生了差异。从相关网站的数据查询中，我们可以看出，各地市在权力清单事项数量上出入很大，而且在具体到每个部门的保留事项，其数量也各不相同。另外，通过查询相关网站，我们发现，各地各级政府的权力清单的公示网站也不统一。有些政府通过政府官网公布，有些通过政务服务网公布，而有些政府则建立了专门的网站来公布。出现这种情况，主要是由于各个权力主体部门在制定权责清单时自身自由量裁的结果，这恰恰体现出了在权责清单制定时缺乏统一的标准与原则，使得制定时会存在一定的自由空间，从而使各级权责清单的制定显得较为随意。[10]

（二）监管体系不够健全

权力清单制度通过对权力的梳理与整合，取消了一部分政府权力事项，但是取消并不代表放任自流，实际上，很多权力取消或者下放之后，政府的角色并不只是旁观者，而是从管理者变成了监管者，对权力事项监管逐渐变成政府部门的经常性工作。在实践当中，部分政府部门存在着认识误区，认为权力下放就是放手不管，某项权力下放之后，本部门便不再具有任何工作义务与监管责任。因此，会出现权力部门对下放重视，而对监管轻视的情况。目前，我国各地区各级政府的实际情况各有其特点，政府如果在权力清单制度实施过程中存在监管不足等问题，势必会导致出现权力监管的“中间地带”。这将会影响权力清单制度的正常运行。[11]

（三）实施环境不够完善

权力清单制度的实施环境，主要主体环境与客体环境构成，主体环境是指行政机构本身的环境，客体环境是指社会环境。现阶段针对权力清单制度实施过程中的环境问题，主要有以下问题：

首先，在主体环境方面，由于权力清单的制定，其依据是政府各个职能部门的特殊职能，随着权力清单制度的实施，政府部门结构与职能安排也应当随之更新调整，但是在实际的实施过程中，与权力清单的完善相对应的政府机构改革出现滞后，各个部门之间的衔接不畅。权力的下放与接管产生了脱节，上下级部门之间没有协调好，造成了权力被下放之后，基层政府需要负担更多的事务，使得行政效率反而降低。另外，同一级职能部门之间的职能存在交叉现象，机构改革的滞后，会出现职能错位，影响权力清单制度的正常运行。

其次，在客体环境方面，由于行政人员在长期的权力本位思想的观念之上，使其将自身定位为管理者，而权力清单制度需要将行政人员的定位从管理者转变为服务者，因此权力清单制度的推行会使一部分政府部门产生抵触情绪，因此，需要提升公务员队伍的政治素养与服务意识。另外，我国社会的法治环境有待健全，社会公众的法治意识也有待提高。否则，权力清单制度没有一个相对健全的法制环境，没有高水平的社会受众群体，那么权力清单将沦为一纸空文。[12]40-44

（图四）

四、安徽省权力清单制度的实施对策探析

权力清单制度通过清单列举的形式，为政府部门的职权行使提供了具体的依据，也为社会公众获得政府权力的相关信息提供了直观便捷的渠道。通过对安徽省实施权力清单制度的分析，我们发现了一些问题，针对这些问题，笔者认为可以通过以下几个方面来解决：

（一）施科学整合分类

首先，权力清单内容的整合与梳理、运行与监管都应当有与之配套的法律法规，在整合梳理权利事项时要有严格的程序规范，在表述定位权力事项时要有准确的概念表达，确保其科学合理地归纳，使权利事项不出现模糊和分歧。在具体的实施过程中，可以在权力清单中增加补充说明一栏，来说明该项事项的具体概念定位与归类依据。对于权力事项的保留与精简，各级政府都应当执行统一的标准，只有制定统一的标准和依据，才能够使得清单的制定更加科学严谨，才能使制定出的清单能够有很高的公信力。

其次，在权力清单的制定过程当中，针对原先分类混乱，有争议的事项予以细化研究、科学归类，将一些无法区分的事项放在其他类别。一方面，对权力清单的分类项目与数量制定统一归类标准与实施细则，明确归类整合的依据与方法，对于各地各级部门权力清单的数量、类别等内容都要附以详细的制单说明；另一方面，要制定统一的内容标准与模块设计来建设相关的配套网站，各地各部门要通过统一的网站来对权力清单进行公示，以方便社会公众查询获取信息。

（二）健全权责监管体系

权力清单制度的正常运行离不开健全的监管体系，否则权力清单制度就会脱离既定的轨道，无法实现政策制定的初衷。因此，需要构建立法、行政、社会三位一体的监管体系（见图五）。首先，立法监管方面，安徽省需要立足本省实际，制定相关配套法律法规，保障权力清单的实施有健全的法律基础；其次，行政监管方面，政府需要加强对权力约束机制的建设，在权力行使过程中保证依法行政，在事后建立明确的责任机制，杜绝权力下放等于放手不管的错误观念；最后，社会监管方面，权力清单的运行过程中应当更多地接纳社会公众的参与，进一步提升政府的权力透明度，通过政府与社会公众的双向互动来共同推进权力清单制度的完善。此外，还要在坚持依法行政的基础上，防范因行政自由量裁权过度而引起公权私用。对于追责情形要进一步细化，将行政消极不作为也列入追责情形当中。将追责制度严格落实到位，通过权责一致、严格落实来进一步促进行政机关工作作风的转变。

（图五）

（三）完善制度实施环境

首先，就权力清单实施的主体环境而言，政府机构改革应当随着权力清单制度的推进而持续进行。一方面，在同一级政府而言，需要充分调动各职能部门之间的协作机制，明确划分各部门之间的权责界限，使各部门对自身的权责界限有清晰的认识，从而避免出现“人人管”或“无人管”的现象；另一方面，就上下级政府而言，在权力清单制度实施过程中，需要充分沟通，避免信息不对称，要兼顾权力的下放与集中时出现“基层担子重，上级撂担子”的问题，确保权力清单制度的正常运行。

其次，就权力清单实施的客体环境而言。政府应当明确自身定位，社会主义市场经济的背景下，政府的职能定位由管理者逐步服务者转变，政府通过一些权力的取消与下放，激发了市场的活力，但权力的下放并不意味着放手不管，市场的良性发展需要看得见的手与看不见的手来协同运作。针对行政人员的观念问题，应当通过理论学习与教育来转变其旧观念与旧思想，提升自身的服务意识与水平，使其与新时代的治国理政理念相契合。另外，通过健全社会法治环境，加大宣传力度，对一些权力行使追责案例的展示，使社会公众深刻了解权力清单并非是应付形式的一纸空文，而是实实在在地良法善制。

五、结语

权力清单制度作为一种年轻的制度安排，在具体的实施过程当中难免会面临各种问题，但这些问题恰恰对于制度的完善具有非常重大的意义。因此，我们应当直面制度运行过程中的问题与缺陷，深入分析其背后的成因，找出相应的对策。权力清单制度的实施，能够推进政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能等方面的职能。推进关键环节和重点领域的机构职能优化和调整，通过构建依法行政、权责明晰的政府治理体系来提升政府执行力，从而在新时代新形势下，更好地建设人民满意的服务型政府。