顾文波

内容提要：近年来，随着我国民用机场及航班数量逐年增加，以及军队跨海跨区跨昼夜训练难度加大，军民航之间的飞行安全问题日益突出。必须认清形势，找准问题，加强科学管理、固本强基、聚同化异，扎实做好军民航重大飞行事故预防工作。

当前，我国正由航空大国向航空强国迈进。一方面，民用机场及航班数量大幅增长，给我国的民用航空安全带来现实挑战；另一方面，各军兵种飞行部队陆续换装新型主战飞机，跨海、跨区、跨昼夜训练日益增加，对训练空域的使用需求也越来越多，与民航之间的冲突和矛盾越发凸显。扎实做好军民航重大飞行事故预防工作，确保不出现任何失误，是我国军民航空领域应着重关切的问题。

一、我国军民航飞行安全面临的形势

从全球看，军民航防范重大飞行安全问题具有普遍性。我国虽然没有出现过特大空中事故，但军民航之间的飞行矛盾日益凸显，飞行安全面临的形势依然比较严峻，表现在以下几个方面。

民航高速发展带来新挑战。改革开放以来，民航空中飞行流量每年以15%左右的速度递增。特别是近年来，我国民用航空快速发展，国家民用机场布局规划明确，2020年前要使80%以上的县级行政单位能够在地面交通100公里或1.5小时车程内享受到航空服务。目前，有些民用机场已经出现旺季高峰时段流量拥堵现象，空域需求大，保障要求高。

军队实战化训练显现新矛盾。军民航空器防相撞，是中央军委和空军明确的重大安全问题之一。特别是近年来，我军多机种对抗训练、外出驻训轮战、实弹演习等逐年增多，空中加油、场外航行和带有战术背景的攻截击课目训练逐渐常态化，民航系统飞行高度、空域范围增大，航线与部队训练空域之间的飞行矛盾突出。

飞行高度层间隔调整提出新要求。我国现行的飞行高度层缩小垂直间隔规定，8400米～1.25万米高度范围内的飞行高度层，由2007年前的7层增加至13层。这对增加我国飞行空域的容量、提高空域利用率，发挥了重要的作用，同时对航空器的适航性提出了更高的要求。

通用航空发展引发新难点。随着低空空域管理改革持续推进，特别是《通用航空飞行任务审批与管理规定》颁布实施，通用飞行流量将急剧增加。目前，我国共有近200家通航企业、近2000架航空器，年飞行量接近60万架次，空中管控难度进一步加大。另外，公安部门、武警部队相继装备了直升机、无人机等多种航空器，也增加了安全工作的复杂系数。

防范重大飞行事故，具有极其重要的意义。因为重大飞行事故将造成极大负面影响。一是给人民的生命安全和国家财产带来重大损失。国家将损失价格昂贵的飞机，必须向遇难者提供经济赔偿，航空运输的安全信誉将受到极大损害，对航空事业的发展产生负面影响。二是给国家政治声誉带来严重损害。特别是如果发生作战飞机与大型运输机相撞或大型运输机与大型运输机相撞事故，会给敌对势力提供舆论攻击借口，毁坏我国政治声誉，影响社会稳定。三是给国家外交工作带来极大被动。一旦发生军用飞机与国际航班相撞，处理程序繁琐，外交协调存在诸多困难。

二、影响军民航飞行安全的主要因素

厘清军民航之间的飞行安全问题，应把握以下几点因素。

一是空域划设。空域划设方面存在的问题，严重制约着我国航空事业的发展。有的民航航路、航线横穿我军训练空域或机场，这种状况与飞行安全划设间隔规定相背离。目前，我国尚未根据空域环境和航管保障能力及用户需求，对空域进行合理划设管理。京、沪、穗等大中型城市附近，航路航线和训练空域划设密集、重叠交错，军民航飞行相互影响，安全隐患较大。在民用航空需求旺季及部队飞行训练繁忙时，空域使用紧张，调配困难，军民航双方矛盾突出。

二是航空管制。我国的空域管理是按照统一管制、分别指挥的方式运行，由空军统一组织实施全国的飞行管制，军民航分别对航路、航线内外航空活动提供管制服务。航路内飞行由民航负责管制指挥，航线上飞行由空军负责调配，民航负责指挥；航路内外出现飞行矛盾时，由空军负责协调解决。军民航主要以电话协调和互派联络员的方式，对管制活动实施协调。遇有战斗机穿越航路、航线交叉口和空中走廊口时，军民航之间飞行指挥调配和通报协调更加复杂。突发情况下，需要协调军民航各单位进行解决，协调时间较长。既有的冲突事例也反映出军民航之间相互通报与协调不及时、不全面、飞行情报掌握不准确等问题。国家空管领域法规层面，除《中华人民共和国飞行基本规则》《飞行间隔规定》外，其他规章基本上是各单位制定的部门性规章，不能从多个层面指导各部门的工作。

三是技术防范。空管雷达覆盖范围有限，警戒雷达存在盲区，军民航飞行情报尚未联网。有的雷达信号不稳定、雷达之间信息共享较难、备份设备欠缺。军民航设备不一致，多数军用飞机没有安装防撞系统，不具备防撞引导能力。军民航飞机间的避让，主要依赖于军航飞行指挥员和民航管制员的调配，在低空条件下，这种监控能力仍比较弱。

四是人为差错。不安全事件的发生和控制，无不与人有关。随着航空技术的发展，飞行安全对人的能力素质提出更高要求。例如，空中交通管制员需要熟练掌握使用卫星、雷达、计算机等先进设备。人为差错主要表现为：指挥员、管制员、飞行员对法规和协议掌握得不熟练、执行不严格；思想松懈麻痹，认为现在装备平台和飞行监控设备先进，不可能发生相撞事故，或心存侥幸，对飞行动态情况掌握不准确，飞行调配预留余地不够；部分飞行员不按规定使用高精度高度表等机载设备，有的甚至不熟悉进场、离场程序。

五是气候环境。我国地域广阔，多数航路航线较长，大风、空中风切变、云雨、雷电等都会影响飞机飞行航迹的稳定性，甚至可能导致飞机偏离航线。另外，恶劣天气会影响通信，甚至造成空地之间通信中断，增加空中相撞风险。因气候原因，近几年我国民航航班平均正常率只达到80%左右，美国大峡谷空中相撞、特纳里夫岛空难等事件，都是伴随大面积延误而发生的。

三、防范飞行安全问题发生的对策措施

防范军民航飞行出现安全问题，应着重采取以下对策措施。

一是加强军民融合管理。健全国家统一指挥、分级负责，协调有序、监控有效的安全监管格局。在国家空管委领导下，健全各级军民航联合管制机构，对管制区域统一进行调整与划分。通过健全全国管制中心、区域管制中心、分区管制中心和机场管制中心四级垂直管理机构，实现对所有飞行的分级管制和空域的分级管理；军民航管制系统及设施可以合二为一，统一规划建设，统一人才培育机制，统一法规制度及相关标准。在条件成熟的管制区域，或者在重点地区，逐步实行军民航管制部门联合一体化办公，进而推广至全国范围，逐步形成军民结合、管理顺畅、运转高效的空管运行体系，为构建中国特色国家统一空管体制奠定基础。

二是科学规划空域布局。应通过优化空域结构和资源配置，合理划设固定空域使用范围，将传统“分别管理、固定使用”模式，调整为“分区集中管理、统一调配使用”模式，实现空域由静态管理向动态管理过渡。可以考虑由国家指导，对军方训练空域及民航航路、航线作相应调整。基本原则是：划设军航训练空域应尽量避开航路航线，训练航线尽可能减少与航路、航线交叉重叠；优化民用航路、航线，使其与军航训练空域、机场保持足够的安全间隔。应“关、停、并、转”飞行矛盾较多的航线，控制好飞行流量。针对低空通用飞行发展趋势，对管制区内航路下方训练空域进行流量管理，把低空航线纳入国家航路网规划中，科学划设低空航线。

三是加强重点领域防范。应统筹兼顾，抓住重点，加强对专机飞行、重要任务飞行、包机飞行、大部队转场飞行等任务的指导与把关。加强对飞行重点方向和危险时段工作的管控，重点关注飞行活动频繁、机场密集、军民共用机场等多发地区，军用飞机场外航线穿越航路航线、民用飞机穿越军事训练空域等多发时机，航路航线飞行上升、下降段等多发阶段。对于军民两用机场，部队组织训练必须严格执行防止空中相撞的工作规定，严格遵守危险接近的法规制度，按照各种禁飞区、不同机型飞行区域高度层、不同科目任务高度配备的相关规定组织训练。

四是改善设备性能。应加强空管基础设施综合集成建设，完善设备布局。根据实施雷达管制区域的划分，在雷达探测范围和通信联络范围的盲区，由国家统一补充建立雷达、通信、导航设备，建成完整的覆盖我国空域的信息源系统。应通过增强空管所需的通信、导航、雷达、计算机和人机交互等空管系统的可靠性和安全性，全面提升空管系统监控能力。应加快军民航相关单位之间在通信、导航、监视和自动化设备配备上的融合，在满足保密要求的前提下，探研军民航双方设备上的互联、互通、互用，改进管制方式和手段，解决一些地方“看不见、听不着”或“看不清、听不清”的问题。应加强国家、军队、地方无线电管理部门之间的沟通协调，降低无线电干扰，保证航空频率使用的安全。同时，加快发展与航空器相关的冲突探测、飞行计划调配、机载冲突检测和避撞等先进防相撞技术。

五是推进军民航信息共享。应积极扩充现有系统业务功能，使其实现信息集成和体系贯通。建立健全整体防范和飞行冲突调配数据库，健全飞行静态管理与动态监控机制，形成集监测预防、情况通报、动态信息与航管设施设备系统于一体的联动监控系统。军民航之间以及各部门之间，应整合现有资源，使雷达信号实现真正共享。加强信息共享和数据分析，避免因双方信息交流不畅通、传递不及时而导致的安全事故。严格落实协同制度和军民航信息互通互报规定，坚持军民航飞行“统一调配，提前避让，协同指挥”的原则，优化军民航指挥协同的具体方案，努力把军民航重大安全事故预防工作做细做实。