张蔚文 卓何佳 麻玉琦

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

一、引 言

党的十九大报告针对区域发展不平衡不充分问题，重点提出要“实施区域协调发展战略……以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”，将以城市群为尺度的新型城镇体系纳入“建立更加有效的区域协调发展新机制”的战略中进行统筹规划和整体部署。

城市群是国家经济发展的核心区域和参与全球竞争的重要载体，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中明确提出要把城市群作为推进新型城镇化的空间主体[1]。毫无疑问，城市群将成为未来城镇化的主体形态。核心城市、大中城市、小城镇、广大农村地区等都是城市群重要的有机组成部分，其中，小城镇所扮演的角色不容忽视。从空间结构上看，小城镇是“从城到乡”和“从乡到城”的重要空间节点；从功能上看，小城镇承载着支撑城市网络体系的重要功能，是实现“从城到乡”要素转移和“从乡到城”要素集聚的纽带[2]。因此，无论是出于分担核心城市压力、缓解“大城市病”的考虑，还是为推进整个城市群体系的可持续发展，充分发挥小城镇作用都是重中之重。

然而，从目前情况来看，由于缺少就业岗位和上升空间，小城镇吸纳人口不足，难以达到基础设施和公共服务的规模效益门槛，吸纳产业和就业的能力被进一步削弱，从而陷入经济效率低下和资源浪费的恶性循环，其节点和纽带作用也就无从谈起[3]。