杨帆

【摘 要】伴隨着新的一轮机构改革，对行政事业单位公共支出管理将提出更高的要求。为提高会计信息质量、增加财务活动的规范化及透明度、预防贪污挪用等职务犯罪、提高公共服务质量，内部控制制度尤其是财务内部控制日益凸显出其重要作用。本文通过阐述行政事业单位在推进内部控制管理工作中遇到的一些突出问题：如意识薄弱、制度尚不完善、监督评价缺失等，从成因出发探讨相应的对策，希望就如何完善行政事业单位的内部控制管理这一问题引发业内的共同思考。

【关键词】行政事业单位；财务管理；内控制度

我国的经济发展进入新常态，对行政事业单位的管理也提出了更新更高的要求。要不断提高内部治理水平，有力促进单位公共服务效能提升，加强单位内部控制管理就是切入点。财务内部控制制度建设作为内部控制管理的重中之重，就具有了特别的意义。但由于行政事业单位内部控制制度建设起步较晩，其经济业务较企业简单，因此并未引起足够重视，行政事业单位财务内部控制制度建设普遍存在一些问题，影响了单位的工作效率，制约了单位的健康、可持续发展。新形式下，规范行政事业单位的经济和业务活动，建立科学有效财务内控制度已刻不容缓。

一、行政事业单位财务内部控制的内涵及现状

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行的防范和管控。单位是发起主体， 将内控管理活动建立在一定的程序基础上的，通常情况下包括制度的制定和落实两方面，最终目标是为了实现单位活动风险的控制。旨在合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息的真实完整，有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。

随着2014年1月1日起《行政事业单位内部控制规范（试行）》的实施，正式启动了行政事业单位内部控制的建设与实施。财政部2015年印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》又将内部控制覆盖范围扩大到单位经济和业务活动的全范围。两个规范性文件为行政事业单位的财务内控制度建设提供了重要依据，突出强调建立有效的风险控制系统，以此防范相关风险的发生。但在实际运行中，一些行政事业单位仍习惯应用传统的财务管理制度进行日常管理，财务内部控制制度或整体、部分缺失或适应不良，缺乏有效的实施环境，无法充分发挥作用，因而阻碍到行政事业单位管理水平的提高、影响了公共服务职能的实现。

二、行政事业单位财务内部控制存在的问题

1.财务内部控制的意识存在偏差

行政事业单位财务内部控制工作的实施效果不理想，与内部控制意识出现偏差存在密切关系。首先，单位内部对财务内部控制工作的重要性认识不足，只重视事业发展，而对内部管理轻描淡写，简单应付上级检查。其次，部分单位负责人还存在着排斥心理，担心建立有效内控机制将会导致自身权力被约束而不予支持。此外，对单位负责人是内部控制的第一责任人的主体责任普遍认识不清，认为内控工作单单是财务部门的事情。单位负责人未起到良好的示范作用，对员工实施内控工作的积极性和工作效率不可避免地产生了影响。

2.财务内部控制的制度尚待完善

完善的、规范化的制度是会计内控发挥其作用和优势的基础，但对照内控的具体要求，财务内部控制制度建设仍不够完善。

（1）内控管理制度制定的流程存在缺陷

单位制定各项内部控制管理制度，普遍存在拿来主义，出台制度千篇一律，也少有行政事业单位聘请外部力量或自行研究设计一套系统完整、规范合理的内部控制制度体系，制定中缺少对本单位业务流程的梳理、业务环节的明确、风险点的分析等必要步骤，制度设计没有针对性、缺乏适应性，造成财务内部控制管理制度无法理想地发挥应有的作用。

（2）内控管理制度制定的内容不够健全

从业务层面来看部分单位财务内控制度对预算管理、资产管理、收支业务、政府采购业务等重要业务板块存在不同程度的内容缺失。从具体内控制度措施来看，部分单位仅存在业务框架，缺少各环节的细节设计。譬如目前在预算业务控制中，单位部门之间往往缺少沟通协调机制，单位年度预算的编制往往流于形式，只参照历史数据及预算部门工作人员的工作经验进行编制，部门之间未进行有效沟通，提交的预算数据既不符合实际情况，又不分解明细指标，预算计划最终难以得到执行。

3.财务内部控制的执行力度不够

行政事业单位内部控制管理的职能通常由内审机构来承担，但部分单位内审机构设置及内审职能作用的发挥仍不尽如人意，机构或专职人员缺失，或以财会或审计专业人员为主，缺少内部控制方向的专业知识储备及后续培训。内部控制制度制定后只停留在形式上，除每年按财政部要求填报《行政事业单位内部控制报告》软件外，并未实际落地执行。

4.对财务内部控制的监管不严

内部控制管理制度已在行政事业单位全面实施，但仍处于起步阶段，监督评价体系作为内控管理的最后一个环节，目前存在普遍缺失的情况，监管及评价体系的缺失，使得内部控制情况无法得到有效反馈，制度执行走样。

（1）对机构授权不充分

行政事业单位内部控制的监管是采取授权的方式，内部控制监管人员的工作完全是授权于管理层，所反映的也只是管理层的意见和利益，因此不具有一定的客观性，这样的监管制度无法做到公正和公平，同时也不利于内部控制管理工作的开展。

（2）未建立高效的激励机制

行政单位内部的激励机制也会影响行政事业单位财务内部控制制度的推行。现行绩效考核刚刚起步，运用比较模糊，财务内控制度监管、内部审计成果与相关绩效的考核相互脱节的情况普遍存在，员工的工资以及待遇未充分运用内部控制考核结果，内部控制考核失去了应有的评价及激励作用。

三、完善行政事业单位财务内控制度的相应措施

1.树立正确的内部控制观念

在行政事业单位内部控制中，人的因素处于重要的地位，尤其是管理层对内部控制工作的态度和认识，对单位内部控制环境的形成产生了决定性的作用。因此单位负责人作为建立健全单位内部控制的第一责任人，应牢固树立风险防范意识，对内部控制工作在行政事业单位经济活动的整体风险防控中关键作用能加强认识。单位负责人在提高内部控制意识的前提下，带头率先执行内控管理制度各项规定，及时关心部门的财务内控的执行进度，管理者树立科学的内控观，有利于促进内部控制环境的完善，提高财政资金的使用效益。

内部控制的关键也在于单位员工的素质，行政事业单位应制定良好的用人政策，确保内部控制制度的有效发挥。首先单位选拔引进人才应对岗位匹配度进行充分的考量，专业人才充实岗位。其次要注重岗前及日常的系统性培训，不断提升单位员工对内部控制制度知识的掌握程度，定期进行业务交流，增进部门间的沟通，促进单位员工建立系统的、自觉的财务内部控制意识。

2.建立科学合理的财务内部控制体系

行政事业单位的财务内部控制工作离不开科学的财务内控制度体系的指导，完善的单位内部控制制度建设，应坚持在《行政事业单位内部控制规范（试行） 》的指导下，结合本单位工作实际，制定适合本单位的、具有可行性的内控制度和实施细则。

首先，保证内控制度制定程序的科学性。制度制定应通过梳理单位业务流程，明确各项业务的目标、范围和内容，再细化流程各环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和分工。根据内外部环境，分析各业务的具体风险点，根据成本效益原则，制定对策，度身定做地为单位制定各项内部控制管理制度。此外，如单靠单位内部力量确实难以承担制度制定的全部工作，也可以聘请有相关经验的管理咨询公司，帮助设计或提供咨询意见。

其次，实现内控制度管理体系的完整性。有效实现行政事业单位内部控制，应保证内部控制制度覆盖到单位经济和业务活动的全范围、全过程。

加强对预算编制和执行的控制，实现行政事业单位预算编制精细化，保证预算计划的可行性，预算审核严谨化，提高预算数据的科学性，预算执行制度化，保证单位流向的可控性。

遵循全面性的原则管理资产。建立健全国有资产登记制度，及时入账，账实一致。严格财产清查制度，坚持资产盘点，发现问题及时查明。完善资产保管交接及处置制度，资产处理的过程中，必须遵循公正、公开的原则，得到有关的审批手续。

不相容岗位相互分离，建立内部授权审批制度，确定明确的授权审批范围、金额以及审批程序。对重大业务与事项实行集中决策审批。明确岗位责任与权限，达到权力制衡。加强全过程的稽核机制，将物资采购、费用支付、会计核算等环节纳入稽核机制，保证资产安全和信息完整。

3.建立全面的监督激励机制

（1）强化内部审计手段

内部审计是由单位内设机构承担，用以强化内部控制制度的一项管理措施，内部审计能有效稽查、评价内部控制制度的执行、审核行政事业单位内部组织机构执行职能的效率，对内部控制工作作出客观评价并提出建议，行政事业单位应保障其监督活动强力有效运作。保证内部控制制度更加完善及严密。

（2）加大政府监督力度

加强政府的监督力度，财政部门作为财务工作的主管部门，应大力推动内部控制工作的建设与实施，也可联合审计等多部门协同对内部控制制度执行情况进行监督。严格执法机制，综合利用多种手段，对因内部控制失控而造成的问题和损失，依法追究管理者责任，以利于营造促进内控有效实施的良好环境。

（3）完善奖惩制度

运用上述监督的信息反馈，把相关部门和岗位人员执行内部控制管理制度的结果与奖惩结合起来，形成完善的内部执行机制。无论是精神激励，还是物质激励，都对激发员工积极性，保障单位内部控制制度建设具有促进作用。

综上所述，行政事业单位是关系到我国综合发展的重要组织，加强行政事业单位内部控制，能够有效保障行政事业单位顺利发展，适应经济发的需求。因此，相关工作人员都应该引起重视，明确行政事业單位的财务内控制度的重要意义，从人员素质、制度完善性以及执行管理等多个角度全面地提高内控制度的质量，不断地提升行政事业的服务水平、提高竞争力。

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