吴秋生 郭檬楠

摘 要：利用2010-2017年审计署公布的中央企业审计结果公告，以督促国有资产保值增值为导向，从国有企业审计查出问题数量与处理处罚金额两个方面出发，研究国家审计“监”与“督”關系的处理对国企资产保值增值的影响，并据此构建更有效测度国企审计质量的衡量指标。研究发现：国企审计查出问题数量即“监”的情况与国企资产保值增值没有显著相关性，而在此基础上实施的处理处罚金额即“督”的情况能显著促进国企资产保值增值。这说明，国企审计不能仅满足于“监”，而应当努力进行“督”。进一步研究发现，相比已有研究文献，使用国企审计处理处罚金额与查出问题数量的比率作为国企审计监督质量的测度指标更直接和有区分度，以此为依据进行国企审计相关研究，可提高研究的科学性。

关键词： 国家审计；国有资产保值增值；监督；国企审计质量

中图分类号：F271 文献标识码： A文章编号：1003-7217（2018）05-0095-07

一、引 言

2015年8月24日，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，提出“进一步完善国有企业监管制度，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。”“健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度”。为了整合审计力量，构建高效的审计监督体系，2018年3月13日，国务院机构改革方案指出，改革审计署管理体制，将国务院国资委的国企领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，进一步扩大了国家审计的国企审计监督职权。因此，本轮国企改革要求国家审计机关对国企进行审计应当以督促国有资产保值增值为导向，严格进行审计监督全覆盖。但是，国家审计如何进行监督，在理论上一直有国家审计应当以审计信息质量的保障为着眼点，专注于问题审查[1，2]的观点；在实践中也一直存在一些审计人员因为“审计难处理处罚更难”而重“监”轻“督”的问题。

国家审计作为国家治理体系中一项基础性的制度安排，能够有效发挥基石和重要保障作用[3]。我国国家审计的性质决定了国家审计的基本职能就是经济监督，国家审计的经济监督职能，实质上就是国家依法用权力监督与制约权力的一种行为[4]。国家审计的经济监督职能在国家宏观经济调控上发挥了建设性的作用，主要体现在维护国家经济金融安全[5]，防范区域性的金融风险，缓解经济或金融危机[6]，促进地方经济发展以及经济发展方式的转变，推进我国生态文明建设[7]。国家审计经济监督职能在微观层面代表所有权对国企进行审计，可以有效监督和促进国企合理使用国有资产，确保国有资产安全和完整，防止国有资产流失，保障国有资产保值增值的职能作用，能够深化国企改革，推动国家重大政策措施的贯彻落实[8]。同时，国家审计能显著提高国企的会计稳健性[9]，影响上市公司的股价波动[10]，提高国企治理效率[11]，抑制真实盈余管理与应计盈余管理[12]，提升国企绩效[13]，遏制国企高管超额在职消费[14]，缓解国企股价崩盘风险，有效抑制国企过度投资[15]，提高国企的社会审计定价[16]。此外，Torres和Pina采用问卷调查的方法，从欧盟各国最高审计机关开展国企私有化审计的年度、方法以及介入时机等数据出发，分析了国家审计在国企私有化进程中的作用[17]。综上所述，尚未有人从国家审计“监”与“督”的关系研究国企审计的作用、后果与效应，更未有人研究国企审计对国企资产保值增值的影响及其作用效果。

因此，有必要从正确的导向出发，深入研究国家审计“监”与“督”的关系，特别是“督”的必要性和重要性，为国家审计人员充分履行监督职责，充分发挥国家审计督促国有资产保值增值的作用，提供理论依据。

二、理论分析与研究假设

（一）审计“监”对国企资产保值增值影响的理论分析与研究假设

我国现行《宪法》和《审计法》都明确规定国家审计的主要职能就是监督国家财政财务收支行为、财政经济资源状况以及经济运行状况。经济监督职能作为国家审计的基本职能，是指国家审计机关和审计人员能够通过审核检验被审计单位的经济活动，发现其中的问题，督促被审计单位加以纠正，保证被审计单位的经济活动在法律、法规等规定的范围之内，或在正常的轨道之上进行[18]。国家审计的经济监督职能在维护我国经济秩序和保障经济有效运行等方面发挥着重要作用。因此，国家审计机关必须具有依法独立行使经济监督的权力，在国家授权的范围内对被审计单位财政财务收支情况的合法性、真实性和效益性进行审计监督。国家审计通过加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项目、重点国有金融机构和国企及税收征管的审计监督，及时发现问题，并依法处理[19]。

国家审计揭露问题体现了政府工作的高度透明，代表了政府解决问题的决心。从国家审计体制的角度来说，国家审计揭露问题是依法审计的法定职能，他体现的是依法治国的严肃性；从国家审计的本质来说，它实际上就是国家审计机关代表全体人民监督政府部门的工作绩效，体现的是国家政治文明发展的最新进展[19]。在国企审计的实践中，国家审计机关主要以会计信息真实性为基础，重点发现违规违纪问题、重大损失浪费、国企资产保值增值情况和国有资产流失等问题，这些重点审计的问题只是目前国企存在的突出问题的一部分。但是，如果国家审计仅限于揭露问题，而不进行处理处罚，不仅会造成许多审计建议被束之高阁、审计整改措施难以落实、被审计对象“屡查屡犯”等现象，也会造成违法违规的机会收益远远大于“败露成本”，难以有效督促国企资产保值增值。因此，国家审计仅限于发现问题、公布问题的“监”而不进行处理处罚的“督”难以督促国企资产保值增值。

基于上述分析，提出以下假设：

假设H1：在其他条件一定的前提下，如果国企审计只满足于查出问题，则可能不能有效地督促国企资产保值增值。

（二）审计“督”对国企资产保值增值影响的理论分析与研究假设

确保国家审计人员的执法手段和必要的权威性，维持审计处理处罚权，是我国国家审计的重要特色，是审计权威性的重要标志。但是，审计机关如果只有发现问题的“监”，没有亲自督促整改的“督”，仅仅靠按程序移交其他相关部门或单位实施处理处罚，审计查出的问题就有可能得不到全面的、及时的整改，就会影响“监”的效果和作用，而且还有可能反向影响国家审计监督的权威性，进而制约问题的审计查出，使“监”形同虚设。审计机关第一位的责任是发现和揭露问题，然后依法查处，只有把发现问题和解决问题有机地结合起来，才能从源头上解决问题。国家审计机关“督”的职能发挥是建立在“监”的职能发挥基础之上的，只有有效地完成了“监”的职能，审计机关才能督促被审计单位对审计查出的违规问题进行纠正、整改。只有监督过程都有效完成，审计机关对被审计单位违法违规行为的控制才能达到预期效果[20]。一方面，国家审计机关通过审计发现问题、揭露问题和查处问题，能够直接纠正一些违法违规行为，对被审计部门、单位和企业发挥惩戒和警示作用；另一方面，国家审计机关可以对采集到的问题进行深入分析，及时、有效地提出合理的整改建议，推动相关部门、单位和企业深化改革。所以，审计机关不能只满足于揭露问题的“监”，而应从政府公共受托经济责任的高度，为政府全面履行公共受托经济责任服务[19]。只有很好地完成了国家审计的“监”与“督”，国家审计机关的监督职能才能充分地发挥出来[18]。因此，查出被审计单位问题和督促被审计单位整改是国家审计经济监督职能作用发挥的两个相辅相成、不可分离的方面。

具体到国企审计，不仅要查出被审计国企在财务收支方面、内部控制方面、政策执行落实方面、工程项目投资方面以及发展潜力等方面不利于国有资产保值增值的问题，发挥“监”的作用，而且要通过处理处罚、移交等方式发挥“督”的作用，督促被审计国企对审计查出的问题进行整改，促进国企资产保值增值。因此，国企审计只有完整地、紧密

地把“监”与“督”整合起来，才能充分发挥督促国企保障国有资产保值增值的职能作用。虽然我国国家审计机关独立性相对较低，法律约束力不强，审计作用的发挥程度取决于领导者素质和重视程度，我国行政型审计体制导致的独立性不足以及《审计法》赋予的具体审计职权不足等问题，严重制约国家审计监督的效果，受现有审计领导体制的制约，审计人员经常感到审计难、问责更难，甚至存在审计中发现的问题被内部消化的现象，导致国家审计权的弱化，一定程度上造成审计结果失真，审计监督的权威性受到群众质疑。因此，为了解决国家审计独立性与权威性不够高，职业能力不够强，廉政与道德建设不够硬等问題，必须在审计查出问题的基础上，进行充分的处理处罚，才能更好的促进国企资产保值增值的提高。

基于上述分析，提出以下假设：

假设H2：在其他条件一定的前提下，如果国企审计在审计查出问题基础上进行严格的审计处理处罚，则可有效地督促国企资产保值增值。

三、研究设计与数据来源

（一）数据来源

央企集团公司的不当行为会直接影响到其控股的上市公司[11]。因此，我们参考已有文献[11，14]，依据2010-2017年审计署公布的国企审计结果公告，根据上市公司“实际控制人名称”或“直接控制人名称”，识别出国企审计公告所涉及的沪深A股上市公司，最终我们得到了209个样本观测值。其中，国企审计查出问题数量和处理处罚金额的数据是根据审计署公布的审计结果公告手工整理所得，国家审计机关规模、审计人员素质、审计效率以及审计国企任务量的数据是根据《审计署绩效报告》手工整理所得，其余数据均来自CSMAR。本文主要采用的数据处理软件为stata14.0。

（二）国企资产保值增值的测度

2016年国资委印发的《中央企业负责人经营业绩考核办法》规定：“突出经济增加值考核，通过考核经济增加值……督促国有资产保值增值。”把EVA作为央企考核的重要基本指标之一，对于督促国有资产保值增值具有重要作用。EVA是指从税后净营业利润中扣除包括股权和债务的全部成本后的所得，是企业运营效率的评价指标。EVA作为一个重要的综合性指标，虽然是度量股东财富的，但是它的三大要素资本成本、净营业利润和投入资本已经涵盖了对风险、创新、价值和业绩等因素的考虑。EVA指标对于股票价格的解释能力比传统会计指标高将近50%[21]，比资产利润率、权益净利率和市场增加值对股票收益的解释力度更大；比托宾Q、股票回报率和税后净营业利润对企业价值的解释力度更全面；比净资产利润率、总资产收益率对市场增加值的解释力度更高[22]。构建基于EVA的国企资产保值增值测度指标，不仅能够促使企业由利润管理转向价值管理，提升企业自主创新能力，抑制企业过度投资行为，改善企业管理效率，实现企业价值不断提升[23，24]，而且能够有效实现企业效益最大化的目标，符合企业长期发展的战略要求，将全面推动企业资本的保值增值。因此，构建基于EVA的国企资产保值增值测度指标，可以更有效地衡量国企资产保值增值情况。基于此，选取EVA与总资产的比值衡量国企资产保值增值，EVA参照国资委颁布的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》计算所得。

（三）审计“监”与“督”的测度

国家审计机关作为专门的经济监督部门，关注国有资产的使用效益，揭露管理不善和决策失误造成的严重浪费国有资产的现象，维护国有资产安全。国家审计经济监督职能的发挥主要体现在“监”和“督”两个方面，国家审计“监”的职能发挥主要是通过审查，了解被审计事项的真相，量以一定的法规或其他既定标准，判断是否真实、合法、有效等[18]。在这一过程中，国家审计主要以核查被审计单位的有关资料为主要手段，以实际查出的数据与事实为依据[3]，发现并揭露被审计单位存在的问题。国家审计“督”的职能发挥主要是督促被审计单位纠正有关偏差，合理、合法、有效地进行经济活动，公允真实地反映经济活动情况。从国家审计监督的实现来看，“督”是建立在“监”的基础之上，只有国家审计机关高质量地完成了查出被审计单位问题的“监”，才能充分有效地实施处理处罚、移交等督促整改的“督”。依据审计署公布的央企结果公告中的审计处理及整改情况，对于审计发现的问题，审计署会依法出具审计报告、下达了审计决定书，具体整改情况由央企自行公告，审计中发现的违纪违法问题线索，已依纪依法移送有关部门进一步调查处理。鉴于审计结果公告中只公布了处理处罚金额的相关数据，并没有公开具体的移送相关部门数据，而且国家审计机关对违规行为与违规金额的监督效果的最终体现在被审计单位是否对国家审计机关查出的违规行为与违规金额进行纠正[20]，所以，本文选取审计查出问题的数量衡量审计“监”的情况，选取审计查出的处理处罚金额衡量在“监”基础上进行“督”的情况。

（四）研究模型与变量定义

其中：zeva表示国企资产保值增值；zq表示审计查出问题；zmr表示审计处理处罚金额。参考已有文献，我们选择了如下控制变量：公司规模、公司成长性、财务杠杆、第一大股东持股比例、董事会规模、独董比例、董事长与总经理是否两职合一、高管货币薪酬和高管持股比例等。此外，我们还控制了国家审计机关规模、审计人员素质、审计效率以及审计任务量等变量。变量定义及说明详见表1。

四、实证结果与分析

（一）描述性统计

所有变量的描述性统计结果见表2。由表2可知，zeva的最大值为0.18，最小值为-0.28，表明国企的zeva差距较大，也有部分国企EVA为负数。国企审计查出的问题数量均值为22.1，最大值为43，最小值为5，说明审计机关查出的问题数量较多并且各国企查出的问题数量差异也较大。国企审计查出的处理处罚金额占总资产比重的均值为9%，最大值为1.69，最小值为0，这说明有的国企被查出的处理处罚金额较大，甚至超过了其资产总额，而有的国企却只公告了问题，没有公告处理处罚金额。

（二）回归分析

首先，本文对各变量进行方差膨胀因子检验（VIF），所有变量的VIF值均小于2，远小于10，所以不存在严重的多重共线性问题。为了保证回归模型的稳健性和研究结论的可靠性，首先对模型（1）进行回归，由表3可知，zq与zeva不具有显著相关性，验证了假设H1。其次，我们对模型（2）进行回归，由表3可知，zmr与zeva在1%水平上显著正相关，验证了假設H2。最后，把zq、zmr与zeva放在同一个模型中进行回归，由表3可知，zmr与zeva在5%水平上显著正相关，而zq与zeva不具有显著相关性，进一步验证了假设H1和H2。

（三）稳健性检验

本文还选取以下方法进行稳健性检验：（1）用EVA的自然对数来衡量国有资产保值增值；（2）国企审计监督治理功能的发挥具有一定滞后效应[11，13]，用zeva的滞后一期作为因变量进行检验；（3）参考李小波和吴溪[10]的研究将国家审计查出的问题数量和处理处罚金额按照传统财务收支问题与非财务收支问题分为两大类分别进行回归。研究结论不变。限于篇幅，回归结果省略。

五、进一步研究

长期以来，如何更科学合理地测度国家审计质量是困扰国家审计科学研究者提高研究质量的一个重要难题。上述研究结果表明，国企审计查出问题数量与处理处罚金额的监督效力是不同的，审计的处理处罚金额与国企资产保值增值呈正相关关系，而查出的问题数量对国企资产保值增值的影响效果不显著。由于审计处理处罚金额来源于审计查出的问题，理论上两者的监督效率应当一致，但是，现实的两者不一致是否意味着审计质量有了程度上的差异？即国企审计查出的处理处罚金额与问题数量的比率是否具有新的信息含量，可以综合反映国企审计“监”与“督”的情况，是否可以用来更科学地测度国企审计监督质量呢？

对于国家审计质量的测度，在难以获取过程审计质量指标的前提下，结果审计质量指标可以作为恰当的替代指标来反映国家审计质量的总体水平。我国审计机关也一直都把审计查出的违纪以及收缴金额作为其审计实践的重要成果，把审计结果报告以及审计建议、信息被批示采纳情况作为国家审计机关发挥作用的重要指标[9]。因此，学者们一般采用审计查出的违规金额数的对数、审计查出的违规金额数与地区生产总值的比值、审计报告或信息被批示采用率作为国家审计质量的测度指标[25]。但是衡量国家审计质量除了要关注其是否“发现”且“报告”了违规违纪问题，还要关注其是否履行了“矫正”的作用。因此，也有学者基于“免疫系统”理论，从国家审计处理落实情况、审计移送情况和审计建议落实情况等方面来测度国家审计质量。这些国家审计质量的测度标准，虽然都有一定的合理性，但不够直接或有效，受审计主体以外的因素影响较多，如有可能应当寻找更直接、有效的测度指标。

对于国企审计质量的测度，大多数学者采用事件研究法或双重差分法等方法，以国企是否被审计以及审计前后的差异来替代国企审计的质量效应[10，12，14]；也有学者选取上市公司所在省份对应的省级审计机关查处的违规金额、移送司法案件数和审计结果利用率等数据来间接衡量国企审计质量[13]；或者将国企被审计年份以及以后年份赋值为1，没有审计的赋值为0，然后将各国企年度赋值加总作为国企审计质量的替代指标[11]。这样的国企审计质量替代指标选择，有的缺乏区分度（是否审计等），有的比较间接（以审计机关总体质量替代国企审计质量）。虽然李小波和吴溪[10]采用国企审计结果公告中公布的处理处罚金额来衡量国企的违规程度，从而研究国企违规程度对其控股上市公司股价的影响程度，但并未把审计处理处罚金额作为审计质量的替代变量来使用，也并未区分考虑国企审计“监”与“督”的具体情况。

董延安[20]认为国家审计质量的测度指标主要应该包括“国家审计活动的效果指标”和“被审计部门的纠正效果指标”，其中，效果指标主要体现在国家审计查出的违规违纪金额占应查出违规违纪金额之比，纠正效果指标主要体现在纠正类型、纠正率和纠正金额。因此，国企审计的结果质量应当从问题查出率、问题查处率、问题整改率进行全面衡量。所以，我们采用国企审计查出的处理处罚金额与问题数量的比值（zm/zq）来衡量国企审计质量，这一指标综合体现了国企审计监督的有效性，并据此分析其对国企资产保值增值的影响。由表4可知，zm/zq与zeva在1%水平上显著正相关，与前文研究结论相同。因此，这一指标作为国企审计监督质量的测度指标，不仅可以综合衡量国企审计“监”与“督”的情况，而且可以提高国企审计研究的科学性。

六、研究结论

本文利用2010-2017年审计署公布的央企审计结果公告为研究样本，以督促国有资产保值增值为导向，从国企审计查出问题数量与处理处罚金额两个方面出发，研究“监”与“督”的关系处理对国企资产保值增值的影响，并据此构建更有效测度国企审计质量的衡量指标。研究发现：国企审计查出问题数量国企资产保值增值没有显著相关性，而处理处罚金额能显著促进国企资产保值增值的提高。这说明，国企审计不能仅满足于“监”而应当努力进行“督”。进一步研究发现，相比已有研究文献，使用国企审计处理处罚金额与查出问题数量的比率测度国企审计质量更直接和有区分度，以此为依据进行国企审计相关研究，可提高研究的科学性。研究结论表明，要提高国企审计质量，督促国企资产保值增值，就要从国企改革的要求出发，赋予国家审计机关足够的审计权力，特别是处理处罚权力。审计机关要在确保全面、认真审查并如实报告发现问题的同时，充分履行审计处理处罚权力；要规范国企审计结果公告和国企整改公告的内容和范式，明确国企审计结果公告和整改公告对审计查出问题数量和处理处罚金额等信息公告的质量标准，确保国企审计查出问题数量和处理处罚金额等信息公告的真实性和及时性。

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（责任编辑：王铁军）