范旭

[摘 要] J区作为大城市中心城区的经济发达城区，作为衡量贫困的一个重要指标，低保人数却也在各城区中数量最多。文章试图通过分析这种“富裕中的贫困”现状，研究原因，提出改进对策。

[关键词] 低保；管理；分析

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 19. 078

[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）19- 0178- 03

0 前 言

经济学上，新剑桥学派在研究经济增长与国民收入分配结构之间的关系时指出，随着经济的快速增长，收入分配愈益不均，会出现“富裕中的贫困”。中部某副省级城市W市J区各项经济指标均位居全市前列，但作为贫困人口的一个重要标志——享受城市最低生活保障即城市低保的人数也是全市第一，同样存在“富裕中的贫困”现象。经过深入走访调研和研究，着力探索如何缓解“富裕中的贫困”。

1 J区“富裕中的贫困”呈现的特点

1.1 低保群体总量大，占比高

2017年，J区GDP、全口径财政收入，位居全市第一，而低保人数占户籍人口的5.9%，绝对数和占比在全市中心城区均为最高。

1.2 易变动对象多，可变性强

低保保障对象现分为三类，第一类是长期保障对象，即鳏寡孤独的“三无”对象（无生活来源、无劳动能力和无法定赡养人、扶养人或抚养人）和重度残疾，第二类是老弱病残类相对稳定对象，第三类是收入波动幅度大或家庭成员结构易变动的对象， J区第三类低保人员占总人数的55%，比重最高。

1.3 年龄分布较集中，相对“年轻化”

J区低保对象中60岁以下的占91.8%，50岁以下的占63.6%，年龄区间50～59岁和40～49岁最多，分别占28.2%和22.9%；其次是20～29岁占20.2%。

2 “富裕中的贫困”成因分析

2.1 老城区的“通病”——困难群众多

《南方日报》曾经报道，广州越秀区民政干部称，伴随着城市的发展，很多年轻人离开了原来居住的老城区到新城区创业、生活和纳税，而很多生活困难或就业困难的人就留在了老城区，其中相当部分是低保对象，越秀区低保户为全广州市第一，占全市的22%。J区有6个街道为老城区，其中危旧房就占40%以上，贫困人口比重大，相应的保障对象也多。又因旧城改造等原因，造成很多低保户户口空挂、人户分离，即人已不在本区，却吃着J区的低保，造成老城区承载了更多的“托底”压力。

2.2 低保“含金量”的“诱惑”——观念不正确

申请低保的居民群众除了大部分的确困难之外，还存在着一些非正常思想观念和现象。

2.2.1 受优待心理

近年来，低保金标准一直在最低工资标准的40%～55%之间浮动，随着最低工资标准的增长而增长。低保户除了享受保障金外，还可享受子女教育、住房保障、供水补贴、燃气补贴、用电费用减免、医疗费减免、法律援助等多项救助措施。拿一户低保家庭为例，教育方面，低保户子女义务教育期间免交杂费，并每学期补助书本费；住房方面，对低保户优先提供廉租房；医疗方面，低保户在指定医疗单位就医实行部分医疗费项目减免。正因为现行各种救助政策多与低保资格挂钩，让部分群众觉得低保是种优待资格，是“香饽饽”，“含金量”较高，具有较大的吸引力。有低保户称宁可被炒掉目前月薪1 500元的家政服务工作，也不愿意丢掉低保这份福利待遇。

2.2.2 攀比心理

除了一部分边缘困难群体的确困难外，有群众存在“别人能吃，为什么我不能吃”的心理，认为自己家庭收入也没有比一些低保对象好到哪里去，所以不管是否符合条件，也提出吃低保。曾经有过多起申报不合格与低保工作人员争执不休，大闹社区，甚至上访的例子。例如某街道辖区居民自己有工作单位，看别人吃低保心理不平衡，虚开工资证明，开得比最低工资标准还低，社区经核实未通过，不满就天天去社区闹。

2.2.3 懒汉心理

少部分低保人员有“等靠要”的依赖思想，存在“拉不下面子”、“眼高手低”的就业观念，认为享受低保待遇就是吃国家大锅饭，“不吃白不吃”，能吃低保是能耐，甚至以此为荣，对低保金及其附属福利产生依赖。长期持续领取“低保金”的人，就业意愿明显不强。有的有劳动技能，但每月宁可安于现状得过且过靠低保“躺着”生活，也不“站起来”主动到劳动就业部门求职。有些人因受年龄、教育程度限制，无劳动技能，宁可赋闲在家吃低保，也不去干所谓“脏累”的活。据社区反映，拿着低保每天靠打麻将混日子的人也为数不少。社区干部问起则辩称“钱不够用，到麻将桌上赚点钱回来有错吗”。据了解，某家政保洁公司J区连锁店里，本区籍家政服务从业人员不足30%。少数居民不惜采取隐瞒家庭收入、分户居住、转移家产、甚至假离婚等手段争吃低保，还衍生了“关系保”、“人情保”等等。

2.3 歷史留下的旧账——遗留问题多

相当数量的低保户，属于开了政策口子、放宽条件进入低保，这部分特殊群体主要是经济社会发展转型涉及人群，包括征地拆迁户、企业改制员工，下乡返城人群等信访维稳对象。如某片区多年前拆迁，当时在给部分拆迁户办理低保时开了“绿色通道”，放宽了准入条件，这部分约占该片区低保户的27%。该群体面临复核时多以拆迁补偿不够等理由拒不提供资料和退出，且容易群访。因历史原因，C街下乡返城人员，占该街道的69%。（下乡返城人员是指W市60年代初下放到农村安家后自主返城人员，主要聚居于市中心城区，年龄普遍在50岁以上，大多无正式职业，经济条件普遍较差）

2.4 能进难出的困惑——动态管理难

2.4.1 核实收入难

一方面社区日常工作繁重，很难对申请低保家庭进行细致全面的调查；二是核实家庭收入目前形式比较单一，缺乏有效手段，主要靠查询社保及退休收入、入户调查、单位证明和邻里走访问询等办法进行，调查过程中邻居怕招惹麻烦得罪人不愿讲真话或者不配合，有单位也以种种理由推托，不愿出具相关证明，使工作人员难以准确掌握真实情况；三是部分人通过隐报、瞒报实际家庭收入，使得实际收入很难确定。例如有一些与子女分户的老年人，子女赡养费本应计算为其收入的，但申请人往往以子女无经济能力赡养父母或是以子女不赡养为借口，使低保工作人员难以准确测算其家庭总收入。又如馈赠收入认定难，问及无收入日常生活如何维持时称亲戚接济，要认定馈赠收入便称只到亲属家混饭吃并无金钱馈赠，或者说亲戚只帮忙付房租，反对社区认定馈赠收入。

2.4.2 复核取消难

目前对低保对象的收入动态情况社区缺乏有效的监督机制。虽然有全年大核查，半年和月度复核，但低保对象自觉申报意识差，一旦享受就想终身享受，在收入增长、境遇改善后不愿主动退保。绝大部分低保对象都没有按规定做到自觉定期向社区申报家庭收入变化情况。在低保工作人员入户调查核实时，许多低保户想方设法逃避甚至抵制检查工作，就算家庭收入提高也不会如实报告，导致收入已高于低保线的家庭不能及时退出。更有部分低保户在收入提高被取消低保后心生不满，认为损害了自己应得利益，甚至对社区工作人员实行人身攻击，阻碍了低保工作正常有序开展。另外，户口空挂、人户分离现象给低保复核增加了难度，容易造成管理漏洞。很多搬遷户因租住不满一年无法迁至居住地办理，低保未能及时办理迁移，只能为之年审续保，但因为不在本地居住根本无法核实收入，实际造成了居住地和户籍地“两头管不着”的失控状态。还有其他特殊情况，如因公安部门未及时下户口，一低保户死后两年还未取消低保。另外刑满释放人员难以找到工作，低保易进难出的矛盾也比较突出。

2.5 工作人员的现状——队伍欠稳定

2.5.1 权责利不统一

审核把关的关键是在社区审核的初始环节，责任重大，但缺乏有效的责任追究机制，无须承担多高的违规成本。低保专干待遇偏低，又非正式在编人员，很难有效调动工作积极性，2002年J区招聘进来的第一批130余名街道社区低保专干，现在还在岗的不到10%。这种权责利的不统一，客观上容易造成“人情保”的存在。而人员队伍不稳定，流动性强，一定程度上也影响了工作质量。

2.5.2 缺乏足够人身和经费保障

个别申请低保的群众用极端手段如人身威胁等达到目的，导致低保专干缺乏人身保障。有低保专干反映有红斑狼疮、麻风病传染病患者到办公室进行人身威胁要求办低保，曾发生过一低保干事因低保户未通过审核闹事被打瞎左眼的案例。

3 如何缓解“富裕中的贫困”

要缓解“富裕中的贫困”现象，促进均衡发展，必须两手抓。一方面，抓物质文明建设，加快城区转型和产业升级，坚定不移地推进旧城改造，将老城区的贫困人口和落后业态逐步转移消化，有效地改善民生，促进发展成果共享。另一方面，抓精神文明建设，坚持正确的舆论引导，优化就业创业环境，鼓励帮助更多的人脱贫致富。具体做到以下四点。

3.1 救贫不养懒，鼓励创业，控制增量

3.1.1 加大就业扶持力度

扩大就业，以再就业代替享受低保。一是动员辖区内企事业单位、社会团体、个体私营业主多吸纳低保户就业，特别是困难就业群体，对促进低保户就业有贡献的实行奖励。二是大力实施再就业工程，加大再就业各项优惠配套政策的落实力度。对于一些有劳动能力而申请低保的，要与劳动力市场衔接，变生活救济为就业扶助，杜绝身强力壮的年轻人依靠低保生活的现象，实现低保救助工作由“输血型”向“造血型”转变，从根本上帮助低保家庭脱贫。在创业就业初期，可以设缓冲过渡期暂不取消低保资格。对低保对象主动就业退出可适当采取一定的物质和精神奖励措施。重庆江北区近年来推出“就业补贴”，按低保户参加就业收入的多少按一定比例给予补贴，这一政策不仅减少了低保资金支出，减小了财政压力，而且调动了低保户的就业积极性。三是采取“退保”措施增强其就业观念。比如在享受低保人员中，对男45周岁以下、女40周岁以下有劳动能力的低保对象，因不愿参加就业技能培训、一年内不能实现就业的，停止对其发放低保金，增强其就业的紧迫感和积极性、主动性。四是继续加大助学力度，培养人才，防止贫困失学，阻止贫困转移到下一代。

3.1.2 加大舆论宣传引导

要摒弃以吃低保为荣的错误观念，树立自力更生、劳动创业最光荣的信念。发挥典型示范作用，多宣传人物典型，鼓励就业创业。如再就业明星刘某，从下岗职工转变为创业明星，经过14年创业，经一个无场地、无设备、无资金、无经验，仅有一处租赁门面的服务站，发展为拥有30个连锁店的家政保洁公司，安置下岗失业人员和农村妇女共计8万余人次。

3.2 应急不包揽，化解矛盾，减少存量

3.2.1 严格执行政策，及时核减不符合条件者

将骗保、人情保等违规行为逐步彻底清除出低保；对超过保障标准的家庭及时停保或降低标准，针对部分申请低保人员虚报、伪造、隐瞒、骗取低保金以及提供虚假证明的单位和责任人，严格追究责任，明确具体的处罚条款，打击骗保的不良行为，并建立低保诚信档案，在申请人的档案中予以注明，终身记录，作为审批低保的重要依据，以维护低保政策的严肃性，使政府有限的资金切实用在刀刃上，做到有进有出，应退则退。

3.2.2 建立积案化解机制，推动历史问题逐步解决

在维护稳定大局的基础上，建立完善领导包案、矛盾纠纷排查化解、联席会议协调等积案化解工作机制，把积案化解工作常态化、制度化，将涉及信访维稳的历史遗留问题逐步消化。

3.3 整合不分散，统筹管理，提高效能

3.3.1 加强属地管理，优化管理流程

对于人户分离、动态管理难等情况，树立“一盘棋”意识，主动与相关兄弟城区互相配合做好衔接，力争将低保户按居住地实行属地管理，做到变化随时上报，资料按月转交，进出按月更新，逐步缓解青黄不接的管理“真空”问题。

3.3.2 搭建信息平台，推进审批科学化

民政部门与社保、房产、税务、户籍、车管、工商、银行、证券管理、住房公积金等部门联手，建设家庭收入信息比对系统，锁定低保对象的真实财产等情况，提前做好信息整理收集和对接工作。制定操作细则，同时试点一站式审批方式，实现部门信息共享。将优化后的核对机制引入审核审批流程。及时办理低保金停发减发增发手续，真正形成保障对象有进有出，补助水平有升有降的动态管理机制。

3.4 守土不失责，关口前移，保证力量

加强监督管理，严把初始审核关，杜绝“人情保”，提高工作透明度，加大违规成本和奖罚力度。适当提高人员配备和低保工作人员工资待遇，激励相关人员的工作积极性。促进低保工作人员权责利的统一，营造风清气正的工作环境。

主要参考文献

[1]吴宇晖，王秋.经济增长与“富裕中的贫穷”——重温新剑桥学派经济增长理论 [J]. 学习与探索，2012（6）.

[2]毕式明，王长庚，杨亚军.低保救济金=“养懒金”？[N].南方日报，2004-06-21.