■戴永胜

PPP（Public－Private－Partnership）项目，即政府与社会资本合作模式项目，指的是在基础设施和公共服务领域，对符合条件且采取政府与社会资本合作模式的项目。这种项目通常由社会资本一方承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责对基础设施及公共服务的价格和质量进行监管，以保证公共利益最大化。

在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利与义务关系，这些合同构成了PPP项目的合同体系。PPP项目合同管理的好坏，与PPP项目能否在全生命周期内顺利实施息息相关。

本文笔者站在审计角度，从介绍PPP项目合同体系的构成入手，重点阐述PPP项目合同管理审计的内涵、内容和重点。

一、PPP项目合同体系的构成

根据项目特点的不同，PPP项目相应的合同体系也不尽相同。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等。

（一）PPP项目合同

PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订(若需要成立专门项目公司，则由项目实施机构与项目公司签订)的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

（二）股东协议

股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件，项目公司的设立和融资，项目公司的经营范围，股东权利，履行PPP项目合同的股东承诺，股东的商业计划，股权转让，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围，股息分配、违约、终止及终止后处理机制，不可抗力，适用法律和争议解决等。

（三）履约合同

履约合同是项目公司为确保项目全生命周期内的顺利实施、保障能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，将自身不具备条件完成的事项，如项目设计、采购、施工、运营服务及原材料供应等，外包给具备条件的承包商、运营商、供应商等所签订的合同。主要包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等。

（四）融资合同

从广义上讲，融资合同包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同，一般包括陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等条款。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益进行抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保，或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。

（五）保险合同

由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方需要对项目融资、建设、运营等不同阶段、不同类型的风险分别投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。

（六）其他合同

PPP项目中还可能会涉及其他的合同，如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等。

二、PPP项目合同管理审计的内涵

PPP项目合同作为合同双方具有法律效力的文件，是明确双方责任、权利、义务的协议，对保证项目全生命周期内的顺利实施至关重要。项目参与各方必须建立行之有效的合同管理制度，严格合同管理。同时，审计部门要切实加强合同管理的审计，确保项目的有序进行。

（一）PPP项目合同管理审计的概念

PPP项目合同管理审计是指对PPP项目所涉及的合同管理工作的合法性、规范性和效益性，合同的签订、履行情况、与合同相关的内部控制制度的健全及有效性进行的审查、监督和评价。

（二）PPP项目合同管理审计的意义

开展PPP项目合同管理审计，有利于完善合同条款；有利于PPP项目各参建方强化内部控制机制，增强严格履行合同的责任感；有利于确保合同合法合规，避免或减少合同纠纷，防范合同风险；有利于依法维护合同当事人的合法权益。

（三）PPP项目合同管理审计的依据

PPP项目的合同体系包含较多的合同（PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等），涉及的法律关系、法律问题也较为复杂。

我们开展合同管理审计时，首先必须厘清项目参与方签订这一系列合同所依据的规范性文件（这里是广义的规范性文件，包括法律、法规、部门规章、地方性法规及相关文件等，以下同），再结合审计专业方面的规范性文件，真真做到依法审计。

1.PPP项目涉及的法律法规。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等，及相关法律的实施条例。

2.PPP项目涉及的部门规章及其它规范文件。

因我国针对PPP模式的立法现状是缺乏上位法律的支持，法律层面仅有新修订的《预算法》作为支撑，对PPP项目的相关规制则主要以行政法规、部门规章及政策文件为主。包括《特许经营管理办法》、《地方政府性债务管理意见》、《财政部推广PPP模式的通知》、《深化预算管理制度改革的决定》、《存量债务纳入预算管理清理甄别办法》、《创新投融资机制鼓励社会投资指导意见》、《财政部PPP模式操作指南》、《发改委PPP项目通用合同指南》、《政府购买服务管理办法》、《财政部 PPP项目合同指南》、《财政承受能力论证指引》、《在公共服务领域推广PPP模式指导意见》、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》、《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》、《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》等，及其他诸多部门规章和规范性文件。

三、PPP项目合同管理审计的内容和重点

PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。因此，笔者下面就合同管理审计内容和重点主要针对PPP项目合同，从合同立项、合同签订、合同履行及合同终止等方面展开论述。

（一）合同立项审计

合同立项审计应重点关注PPP项目合同所涉项目的合法性、项目合同签订前操作流程的合规性。

1.PPP项目合法性。审查项目是否列入政府PPP项目计划；项目是否入省发改或财政部门PPP项目库；项目是否适合采用PPP模式等。

2.PPP项目操作流程合规性。审查PPP项目合同签订之前，是否根据《财政部PPP模式操作指南》的要求（国家发改委、财政部关于PPP项目分别出台许多部门规章、政策文件，两部委的文件对PPP项目要求也不尽相同。本文笔者主要依据财政部的文件阐述），完成PPP项目操作流程中项目识别、项目准备、项目采购三个阶段的主要工作，包括项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承载能力论证、管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核、资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署等。

（二）合同签订审计

合同签订审计应重点关注PPP项目合同主体及客体的合规性、合同主要条款合规性。

1.PPP项目合同主体合规性。

PPP项目合同主体包括政府方和社会资本方。审计时，应重点审查政府方是否是政府或其指定的有关职能部门或事业单位，由其代表政府来签署PPP项目合同（国企和融资平台不可作为签约主体）；社会资本方是否是依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业（未剥离政府债务和融资功能的本地融资平台公司不得作为社会资本方）。

2.PPP项目合同客体合规性。

PPP项目合同客体合规性审计主要从适合领域、运作方式、合作期限和融资模式方面开展。重点关注项目是否存在以下几种合同客体不合规的情况：（1）项目不属于公共产品或公共服务领域；（2）运作方式采用建设——移交（BT）方式实施；（3）合作期限低于 10年；（4）采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。

3.PPP项目合同主要条款合规性。

合同主要条款合规性审计时，应审查PPP项目合同是否充分参考《财政部PPP项目合同指南（试行）》,结合PPP项目自身特点、个性需求及谈判结果，充分借助专业力量，因地制宜的设置合同章节及主要条款。审计时，还应重点关注以下几方面内容是否在合同主要条款有所体现：（1）从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，详尽规定了责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容；（2）从社会资本角度来看，合同订立时要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率；（3）从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的回报率；经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制；公益性项目的合同订立中应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。

（三）合同履行审计

合同履行审计时，应审查项目参与方（政府方和社会资本方）是否按合同规定的条款认真全面履行各自义务；不能按期履行或不履行合同的主要原因、责任及造成的损失情况是否查清等。审计时，还应重点关注政府方和社会资本方是否都能遵循契约精神，合同履行过程中做好了以下两方面的工作：（1）从地方政府角度来看，地方政府应充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在特许经营期期满后转交的资产无法继续进行使用；（2）从社会资本角度来看，政府方往往占据强势地位，其尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履诺风险。同时，政府方应充分遵循契约精神，确保社会资本按时获得足额补贴和收入。

（四）合同终止审计

合同终止审计时，应审查是否按合同规定事项全部履行；当事一方不履行合同义务，或履行合同义务不符合规定的，是否承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失、违约责任等。因不同事由导致的合同终止，在终止后的处理上有所不同。通常会涉及回购和回购补偿两方面的事项，审计时应注意区分事由的种类，依据合同规定，给出恰当的审计建议。