刘欣

【摘要】近年来，PPP模式作为有效缓解地方政府债务的模式创新，成为我国地方政府进行基础设施建设项目的优先选择。但在实际运用过程中，一些地方政府因违规开展PPP项目，反而加重了政府债务。通过对PPP项目开展过程中的违规行为的具体概述和原因分析，进一步提出相应的解决措施。

【关键词】PPP模式 地方政府债务 原因分析 措施

地方政府债务问题一直是党和政府关注的重点。第五次全国金融工作会议明确表示，各级地方党委政府要严格把控政府债务增量;国务院常务会议要求，要严格规范地方政府举债行为;中央经济工作会议明确要求，要切实加强地方政府债务管理。

2015年4月7日，财政部以财金（2015） 21号印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，鼓励列入地方政府债务高风险地区采取PPP模式化解地方融资平台的存量债务问题。 PPP（Public-Private-Partnership）模式，又称公私合营模式，作为有效缓解地方政府债务的模式创新，在我国基础设施建设项目中得到了大力发展，成为地方政府进行基础设施项目建设的优先选择。我国运用PPP模式开展项目的时间并不长，地方政府作为项目融资主体之一，仍处于不断摸索的过程中。但在实际运用过程中，一些地方政府未与社会资本方合规地开展PPP项目，一系列的违规做法与管控地方政府债务的初衷相背离，反而加重了地方政府债务，加剧了债务风险。

一、表现

（1）准允社会资本方将债务性资金作为项目资本金。项目资本金作为PPP项目总投资额中，由投资主体认缴的非债务性资金，对项目的成败有着至关重要的影响。基于不同的项目属性和特点，各方资本金的投入比例和方式也各有不同，相关法律指出，货币资金、实物、產权、土地使用权等非债务性资金均可作为项目资本金。然而，部分地方政府准允社会资本方将银行借款、发行的债券等债务性资金作为项目资本金投入到PPP项目中。债券投资不同于股权投资，债权投资受制于债权人破产制度，有提前赎回的风险，使投资人的项目责任心大大降低，不利于对项目的成功运作，也导致项目负债比率过高，在一定程度上加重了地方政府债务风险的发生。

（2）出资比例过高，超出地方财政承受能力。2015年4月财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，指出每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，不得超过一般公共预算支出比例的10%。2018年4月，财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》再次强调，不得突破10%红线新上项目。

（3）非理性承诺担保、明股实债等方式变相融资。2018年4月，财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，强调政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保，严禁通过回购安排、固定承诺、明股实债等方式变相融资。

二、原因分析

自1994年分税制改革后，地方政府的财力得到了一定程度的削弱，加之转移支付制度的不完善，产生资金缺口;伴随着我国城镇化进程的逐年加快，基础设施建设、公共服务设施等配套设施的需求也随之加大，加剧资金缺口。地方政府迫切的资金需求使得地方政府融资需求强烈，直接融资或通过地方投融资平台举债等方式成为地方政府解决本地区资金短缺的主要途径，进而引发了地方政府债务激增。

为有效缓解地方政府城镇化建设过程中对资金的需求，PPP模式受到广泛推崇。然而，在PPP实际开展过程中，一些地方政府急于上马PPP项目，采取固定回报、溢价回购承诺等一系列违规行为，反而加剧了债务风险;由于PPP项目得到国家政策扶持，加之追求经济增长成为以往官员行政考核的主要目标，使得一些规划不合理、管理不规范的PPP项目得到开展，加剧债务风险的凸现。

三、措施

（1）强化各方利益主体的义务履行。PPP项目的成功运作得益于地方政府、社会资本方、项目公司以等多方利益主体的配合，强化多方利益主体在PPP项目开展过程中的义务履行至关重要。地方政府需要严审社会资本方、项目公司的实力和资质水平，密切跟踪资金投入情况和融资到位情况，不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。社会资本方不得以债务性资金充当项目资本金，在资金投入过程中要承担主要融资责任，夯实融资义务履行。项目公司未经政府允许，不得减少注册资本金，不得转让和解散项目公司。

（2）加大对PPP项目的财政承受能力论证。根据财金[2015） 21号文，PPP项目的财政承受能力论证工作应符合法律法规的要求，由项目本级PPP中心与行业主管部门共同开展，必要时或可聘请专业中介机构协助开展，不得任意委托第三方中介机构协助开展。另外，对于10%财政红线的要求，不能简单地以一个PPP项目的财政支出未超过年度预算的10%，就作为该年度内全部PPP项目皆通过财政承受能力论证的判断标准，而是应以一个年度内全部PPP项目的财政支出为判断依据。

（3）充分发挥审计部门的独立监管职能。建议建立以国家审计机关为主、社会审计和内部审计为辅的多元审计体系，在PPP项目参与的全过程优化过程风险管理，包括事前风险（项目的商议、招标、投标和融资等阶段）、事中风险（项目建设、安全与质量维护等阶段）以及事后风险（项目完成建设后的运营、维护等阶段）管理。充分发挥审计部门在PPP项目中的独立监管作用，督导项目运作理性合法合规，推出优质规范的PPP项目，切实通过PPP项目实现缓解地方政府债务的目的。

参考文献：

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[2]温师燕.地方政府利用PPP模式的财政约束研究[D].集美大学，2016

[3]张勇.PPP模式与地方政府债务治理[J].价格理论与实践，2015，（12）.

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