张弛

习近平总书记强调，当前我国生态文明建设正处于“关键期”“攻坚期”和“窗口期”，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。省委书记、省人大常委会主任娄勤俭指出，要进一步加快立法步伐，为推动高质量发展走在前列提供有力的法治保障。这对江苏打赢污染防治攻坚战和高质量发展走在前列具有重要现实意义。经济跨越式发展，环境压力陡增

江苏资源禀赋不足，生态环境脆弱，人均国土面积和环境容量在全国最小。改革开放以来，江苏经济发展经历了乡镇企业崛起、外向型经济突飞猛进、创新驱动发展等几个阶段，同时对应着“边污染、边治理”，“集中污染、集中治理”，“总量控制、节能减排”等环境保护方式。江苏经济呈现跨越式发展的特征：2002年，全省GDP突破1万亿元；2010年，全省GDP突破4万亿元；2015年，全省GDP突破7万亿元，一般公共预算收入超过8000億元，产业结构实现“三二一”的历史性转变。

伴随着跨越式发展的是环境保护与生态修复的巨大压力，是越来越紧的资源环境瓶颈约束。上世纪90年代末以来，全省工业废水排放量、全省煤炭消费总量、机动车保有量、全省土地开发强度等数字位居全国较高位次，14类重污染行业总产值占工业总产值比重较大，尤其是重化工业比重过高和煤电为主的能源结构，制约了发展方式和消费模式的绿色转型。

实践表明，跨越式发展、多阶段共存，需要保护方式多样化跟进和法制建设的系统化推进。

问题引导立法，立法解决问题

2001年，江苏省人大常委会通过《关于加强环境综合整治推进生态省建设的决定》，为全省推进生态省建设提供了总体框架和法律依据，提出到2020年在全国率先基本建成生态省的目标，从而将生态省建设纳入了法制化轨道。十多年来，江苏坚持生态文明立法优先，制定生态环境保护类地方性法规共70部，立法总数走在全国前列。

党的十八大以来，江苏省人大常委会根据江苏省委作出的建设“强富美高”新江苏、“生态环境高质量”的决策部署和打好污染防治攻坚战的新要求，不断加快生态环境保护法规的立、改、废步伐，积极推进生态文明建设法制创新，同时使生态文明建设做到于法有据。

水环境保护方面。2017年以来，制定了《江苏省河道管理条例》，落实了河长制、断面长制的法律责任。这一条例的出台，使江苏从长江、淮河、太湖、洪泽湖等“大动脉”到290多个中小湖泊、2900多条大小河道等“小静脉”都有了保护法规，促进了两者间的良性循环。对原制定的《江苏省长江水污染防治条例》进行了修正，增强了条例的操作性。该条例在全国率先实行了上下游水质交接责任制，凡上下游交界断面水质未达到控制目标的责任地区政府，必须向受污染的下游地区政府作出经济补偿。当年这一条例的出台，被评为中国十大环境新闻之一。省政府根据修正后的条例，出台了《江苏省环境资源区域补偿办法》，沿江各市对总磷、总氮进行核算，补偿资金由省财政代扣。为促进太湖水环境的根本好转，今年初又修订了《江苏省太湖水污染防治条例》，实行最严格的环境标准、最严密的监控体系、最严厉的整治手段，成为我国流域水环境保护最为严厉的地方性法规。新规定使战略性新兴产业发展获得更多的空间，同时给传统产业技术进步开辟了新路，并逐步挤出落后污染产能，不断减少单位国土面积承载的污染负荷。条例实施以来，太湖水质持续改善。

大气环境防治方面。2014年，针对人民群众的“心肺之患”——雾霾，按照“源头严控，过程严管，后果严惩”的总体要求制定《江苏省大气污染防治条例》，经省人民代表大会高票通过。该条例把控煤作为首要措施，逐步消减全省煤炭消费总量；以转变发展方式和消费模式作为主线，把重污染行业新、改、扩建项目关进法律的笼子，限期淘汰落后产能、落后工艺；把机动车船及移动机械、扬尘污染、三产污染、农业污染全面列入防治范畴。条例实施以来，2017年全省PM2.5浓度为49微克/立方米，比2013年下降32.9%。

绿色发展方面。为撬动发展方式的转变，2015年制定了《江苏省循环经济促进条例》。条例着眼于转变资源利用方式，划定资源利用、污染物排放总量红线，提升限额标准，促进地方和企业在节约资源与保护环境的双轨道运行；构建信息服务平台，提供循环经济信息的采集、分析、处理和发布，以及政策引导、技术推广、金融支持等服务；赋予有关部门刚性执法手段，对可能造成环境污染的违法行为可依法吊销营业执照。目前，全省一般工业固体废物年产量1.2亿吨，综合利用率为91.2%，重要资源综合利用率水平均居全国前列。

尽管江苏制定的环境保护类法规较多，门类也较广，但从构建生态环境保护法制体系来看，仍然存在碎片化、不系统的问题。

走进新时代，文明看生态

当今世界，生态危机是人类社会面临的重大难题和严峻挑战。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。顺应新时代社会主要矛盾变化，构建人与自然和谐共生的现代化，已成为中华民族的新目标、新使命。只有加快制度创新，才能开辟生态文明新境界。

法与时转则治，治与世宜则有功。江苏作为制造业大省和环境容量小省，迫切需要制定保障高速度增长向高质量发展转变，工业文明向生态文明跃升的引领性、创制性地方性法规，构建以生态文明为引领的生态环境保护法制体系，早日形成绿色发展的新机制、新格局。

加快制定以改善生态环境质量为核心的地方性法规。本届江苏省人大常委会五年立法规划已明确将制定和修订生态环境保护、土壤污染防治、生态环境监测、水环境保护、乡村环境治理与保护等条例。通过这些法规解决四个方面的突出问题：一是划定对人民群众生存环境构成威胁的重污染项目、企业和工作园区的底线；二是按区域生态环境容量安排区域污染物排放总量；三是加大全社会环境保护的投入，使污染防治能力大于污染物排放总量；四是建立健全对污染源精准治理的技术范式和责任制度。

积极探索以生态文明为引领的绿色发展体制机制。一是加快制定资源利用方式转变、产业转型升级、高质量发展等方面的地方性法规。如制定生态文明促进条例、绿色发展条例等，为实施“五位一体”总体布局提供法律支撑。二是建立生态文明“四梁八柱”的基础性制度。目前正在制定江苏省不动产登记条例，还要探索制定自然资源登记制度、自然资产核算评估预警制度、生态修复制度、绿色考核制度。三是制定增加生态产品供给和环境容量等法律制度。

不断强化以国土空间规划为主体的刚性管控，制定国土空间规划条例。划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界三条控制红线，形成“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的新格局，让红线控制制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。

努力提升以污染防治标准为基础的治理功效。环境标准是环保工作的生命线，也是实施生态环境保护法律法规的技术支撑。现阶段环境保护仍以末端治理为主，无论环境质量标准、污染物排放标准，还是排污税收标准都偏低。要加强环境基准和标准研究，使其与生态环境保护的地方法规规章相匹配，形成严密的生态环境保护法制体系。

责任编辑：霍宏光