臧建东　陈清华　蒋晗

江苏省委十三届四次全会提出实施区域一体化发展，这是推动江苏区域协调发展的重要决策部署，对于增强江苏区域发展的协同性，拓展区域发展新空间，推动高质量发展，加快建设现代化经济体系具有十分重大的战略意义。

一、区域一体化是更高层次推进

区域协调发展的必然趋势

一体化是区域发展的显著特征。纵观世界各国发展进程，发达国家都把推进区域一体化作为资源优化配置、提高整体竞争力的重要手段。早在1942年，英国编制大伦敦规划，首先提出“组合城市”概念，1962年和1964年又对发展规划进行增补和修订，强调经济的振兴，强化交通和区域发展的关联性。2004年对规划体系进行了调整，加强对区域一体化的指导。美国在推动东北部城市群和北美五大湖城市群建设中，顺应区域一体化发展规律，以市场化为导向，建立以民间组织为主、政府为辅的联合协调模式，加快产业结构调整，构建各城市的特色产业链，推动中心城市与周边城市产业融合发展。从20世纪50年代起，日本城市规划学会、首都圈建设委员会陆续对区域一体化发展提出四次建设规划，加快建设快捷的交通网络体系，不断完善各地的产业政策，有效推动了东京大都市经济圈的发展。

党中央、国务院高度重视区域一体化发展。20世纪90年代初提出以浦东开发为龙头，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹内外、着眼全局，立足我国区域协调发展的客观需要，相继提出“一带一路”建设，京津冀协同发展、长江经济带发展等战略，并在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出跨区域协调发展、区域次区域开放合作等新思路。目前京津冀、长三角、珠三角等地区一体化发展扎实推进并取得明显成效，有效地推动了资源的合理配置和要素的合理流动，我国区域发展协调性进一步增强，整体竞争力进一步提升。

江苏历届省委、省政府高度重视并着力推动区域协调发展。早在上世纪80年代中期，省委、省政府就制定了“加快发展苏北，积极提高苏南”的发展方针，1994年省第九次党代会把“区域共同发展”作为全省经济社会发展的三大战略之一，“十一五”规划又将区域共同发展战略深化为区域协调发展战略。2017年，根据我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的新特征，省委对区域协调发展做出新的决策部署，提出并实施“1+3”重点功能区战略，目的是重构江苏经济地理版图，实现区域之间由行政区经济向功能区经济的转变，从同质竞争向协同发展的转变。经过多年努力，江苏省各区域之间呈现良性互动、竞相发展的良好态势。但总体看，江苏区域发展不平衡不协调仍然存在，特别南北发展差距依然较大。省委十三届四次全会提出实施区域一体化发展，是在充分考量江苏发展所处阶段和各地发展基础上做出的重大决策，必将进一步整合空间资源、发展要素和创新网络，优化各区域生产、生活、生态空间，构建以创新为驱动力的发展方式和产业体系，促进区域发展能级和水平整理跃升，推动江苏区域协调发展迈向新的历史阶段。

二、推进区域一体化发展要理清思路突出重点

纵观世界各国以及长三角、津京冀、珠三角等地推进一体化发展的经验，推进区域一体化发展，必须从以下几个方面着力。

推进规划体系一体化。规划是建设和发展的龙头。推进一体化发展，必须充分发挥规划的引领作用，重点围绕各地发展定位、发展目标和发展任务，积极推动区域内形成统一协调、相互衔接的规划体系。要加强各地、各部门规划制定之间的衔接，构建统一协调的区域规划体系。加大规划立法力度，完善一体化发展中的规划立法和行业立法。要强化各区域发展规划、产业规划和项目规划的有序衔接，实现从“多规分立”到“多规合一”的有效转变。要注重原有规划与现有规划、长远规划和短期规划的衔接，用高水平的规划引导科学的资源配置，用管长远的规划引领高质量的区域建设。

推进基础设施一体化。基础设施的联通是区域一体化的重要支撑和基础条件。要以布局合理、功能配套、安全高效为目标，推进基础设施互联互通，为高效整合区域内资源、加速区域经济一体化进程提供强有力的支持。要加快铁路、高等级公路、内河航道等交通干线建设，推进公、铁、空、水等基础设施互联互通，完善集疏运条件和多种交通方式无缝衔接，强化重点城市综合交通枢纽功能，构筑紧密协作、高效便捷、互联互通的综合交通运输网络。要以电力为中心，加强区域内电源、电网、热电联供等能源基础设施建设。要以构建多种通信形式、性能安全可靠的数字化信息网络为目标，联合建设政府信息资源共享平台，构建信息安全保障体系，重点在科技服务、人才资源、法人单位、自然资源和地理空间等领域实现互联互通，不断提升信息基礎设施建设水平。

推进产业发展一体化。产业一体化发展是区域一体化发展的关键。要合理布局产业体系，着力解决好发展定位趋同、产业体系同构、产业互补性不强等问题。要理顺产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。引导产业合理进行梯度转移，先进地区要通过产业转移实现产业升级，集中力量发展高附加值、高技术含量的优势产业，后进地区要以较低成本承接产业和技术，以后发优势提高产业层次与水平，实现产业转移双方共赢。要强化协同推进，打通产业上下游，构建一体化产业链。各地应当好主角也当好配角，在优势产业主动担当作为，在其他产业方面做好配套协作，形成整体竞争优势，努力构建区域内各具特色、梯次布局、共兴共荣的产业集群体系。

推进市场建设一体化。体系健全、规则合理、竞争公平、发育完善的市场体系是各种资源得到优化配置和合理利用的基础。实施区域一体化发展，必须突破区域行政区划界限和壁垒，让区域之间“血脉”畅通起来、要素流动起来、市场活跃起来。要充分发挥市场机制在促进区域现代化发展中的关键性作用，深化相关领域改革，加快构建统一开放的现代市场体系，消除各种形式的市场壁垒，推动人才、资金、技术等要素合理配置和高效流动，实现效益最大化和效率最优化。要加快建立相对统一的市场执法标准，实现市场监管信息共认共享，市场监管措施联动，依法坚决打击地方保护、行业垄断和不正当竞争行为。要充分发挥市场主体作用，赋予市场主体更多自主权，促进行业内或跨行业的企业合作，完善合作规则，拓宽合作通道。

推进生态环保一体化。生态系统不受行政边界限制，最需要协同治理、共同保护。面对日益严峻的资源生态环境压力，必须走生态一体化之路，提升区域生态环境总体质量，共建生态共同体。要按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，完善多元化生态补偿机制和资源有偿使用机制。加强生态规划与监管，明确跨区域生态文明建设的边界范围、基本要求、保护标准和行动计划，在环境保护、资源开发、污染治理等方面制定统一规划，建立统一的区域生态监管技术平台。要完善立法严格执法，建立统一的生态环境法律体系及配套政策，严格遵循生态环保法律的立法、司法、执法和监督程序，加强跨界污染联防联治、联合执法，扭转“违法成本低、守法成本高”的局面。

推进公共服务一体化。实现公共服务一体化，有利于促进人力资源合理流动，提升区域互动融合发展水平。要从人民群众普遍关心的突出问题入手，不断完善基本公共服务共享机制，使居民不论住在哪个地方，都享受同等的政策服务。要推动优质教育资源、医疗卫生资源、养老资源和文化体育资源共建共享，推进各类社会事业同城化发展。加快推进各类社会保险关系在不同区域间无障碍转移接续，科学设定并逐步统一各地社会保险缴费基数核定标准。要建立健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系，加强各地区人才交流和劳务合作，促进人力资源的合理配置和无障碍流动。要健全公共安全体系，加强生产安全、食品安全等领域联动监管，建立跨区域联合执法和协同处置的制度。

三、推进江苏区域一体化发展

必须明确目标循序渐进

区域一体化发展是一个渐进的过程。省委十三届四次全会提出，推进区域一体化发展要在条件较为成熟的区域率先破题，从容易达成共识的领域率先推进，破除隐形壁垒，打破行政分割，使各区域在一体化发展中获得红利，形成高质量发展的新动能，共同创建区域发展新格局。当前应重点在以下几个方面率先取得突破。

推动城市群发展取得新突破。经过多年的探索，江苏宁镇扬、苏锡常等地区已在一体化发展上先行一步，初步形成具有一定国际竞争力的城市群。要紧紧围绕一体化发展的要求，促进各区域布局融合、设施统筹、资源共享。一要深入推进宁镇扬同城化。自省委、省政府2002年提出宁镇扬同城化以来，宁镇扬三市经贸合作日趋紧密，交通联系日益便捷，资源与公共服务共享程度不断提高，同城化发展格局已初步显现。当前和今后一个时期，要在全面提速、深度整合上下功夫。南京要大力提升省会城市功能和中心城市首位度，辐射带动周边发展，主动为大局服务。镇江、扬州作为宁镇扬同城化的重要协同区域，必须实现对中心城市南京的资金、技术、人才、信息、产业等生产要素的积极承接，发展“拾遗经济”“补缺经济”和“配套经济”，更加顺畅地参与区域发展大循环，实现“同频谐振”下的“共生多赢”。二要加快推进苏锡常一体化。苏锡常三市地缘相近、文化相通、发展水平相当，已形成连绵150公里的都市区。由于三市均受上海对接辐射，产业结构与发展重点也较为趋同，必须在差异化功能定位中求得协调发展的最大公约数，在国家和省里的统一协调下达成融合式发展，形成整体竞争优势，有效提升城市能级。三要大力建设江淮生态经济区。宿迁、淮安和里下河地区串起江淮生态大走廊，这一区域生态资源家底厚实，要以建设“绿色生态首善之区”为目标，更好地优化发展路径和模式，在吸引优质资源、高端要素上下功夫，重点在区域生态污染联防、联治、联控上展开深入合作，共同探索“在发展中保护、在保护中发展”的新路子，联手打造生态经济发展高地。

推动重点领域建设取得新突破。推进区域一体化，要从容易达成共识的领域着力，努力实现相关地区共享一套公共服务，共用一张发展蓝图，共建一个发展体系。一要大力推动区域协同创新。突出创新资源布局优化，推动苏南国家自主创新示范区和南京江北新区创新政策区域共享，加快整合创新资源，鼓励各地推动高端创新资源优先在创新核心区集聚。完善创新链条，围绕产业链布局创新链，围绕创新链布局产业链，共同开展关键技术和共性技术联合攻关，打通产学研用协同创新通道，力争在制约产业发展的“瓶颈技术”上取得突破。二要大力推动交通基础设施互联互通。把交通一体化作为先行领域，着力打通干道运输“主动脉”。一方面加快补齐铁路建设发展短板，以高铁建设为核心，以城际铁路为突破口，以市域（郊）铁路和城市轨道交通为补充，重点建设沿江高速铁路环线，突破铁路过江瓶颈，提升苏北地区高速铁路通达率；另一方面加快提升机场枢纽功能，注重发挥航空对放大区域开放和提升城市能级的重要支撑作用，加快优化全省机场布局。三是大力探索构建一体化公共服务体制机制。实现异地就医即时结算，推进居民健康信息互联互通、重大疾病联合会诊、医学检验互認等医疗卫生服务共享。探索实现养老保险、医疗保险和失业保险关系无障碍转移，实现流动就业人员保险关系的有序衔接，推进养老服务同城化发展。统筹教育事业均衡发展，促进优质教育资源共享，逐步实现职业技术互认培训和鉴定结果。构建统一公共交通体系，推行区域内“一卡通”。促进文体交流合作，推进公益性文化体育设施共建共享，共同打造精品旅游项目，通过文化融合发展增强一体化认同感。

推动区域合作机制取得新突破。区域一体化发展，是一项长期的战略任务，也是一项复杂的系统工程，必须加强省级层面的政策引导，加大协调力度，建立健全政府、市场、社会共同发力的长效机制。要强化政策支撑，依据各类区域主体的功能定位、发展导向，建立健全与不同层面相对接、与不同主体相匹配、与各级行政主体职能相符合的“多级管控、分类指导、精准施策”的区域政策体系。研究制定适应不同功能区战略实施的产业、财政、投资、金融、创新、土地、环保等相关配套政策。要探索建立区域合作利益分享和补偿机制，完善区域合作利益分配模式，探索“飞地经济”园区利益分配模式。完善对重点生态功能区的生态保护补偿机制，支持地区间建立横向生态保护补偿制度。要完善协调机制，加强省级层面统筹力度，研究解决全局性、战略性重大问题和跨市需省级协调的重大问题。各地要树立一体化理念，增强“一盘棋”意识，跳出“一亩三分地”，积极主动地拆壁垒、接通道、搭平台，共同创建区域发展新格局。

（作者单位：江苏省人民政府研究室）

责任编辑：高 莉