常州市排污许可制落地实践

2018-11-29徐宪根陆森森刘智强顾礼明

绿色科技 2018年22期

毛鹍，徐宪根，陆森森，刘智强，顾礼明，周游

(1.江苏常环环境科技有限公司，江苏常州213022；2常州市环境科学研究院，江苏常州213022)

1 引言

固定污染源是我国污染物排放的主要来源，而在其环境管理中往往遇到一些“复杂”问题。改革后的排污许可制度直指问题要害、化繁为简、精准聚焦，是政府对排污单位生产运营期排污行为的唯一行政许可；政府凭借其对排污单位的排污行为实施“一证式”管理，其衔接了环评有关要求，综合了污染物排放标准，整合了总量控制指标，考虑了地方限期达标规划和重污染天气应急预案等要素，承载着对排污单位的所有环保要求[1，2]。常州市在排污许可制度推进中开展了大量积极的探索和实践，对各地推进排污许可工作具有一定的参考和借鉴作用。

2 排污许可制度常州实践

2.1 改革前的探索历程

江苏省是全国开展排污许可制度较早的省份之一，从20世纪80年代中后期至今大致经历了“开创”、“发展”和“改革”3个阶段。常州作为“苏南乡镇企业摇篮”，经济增长与污染增长的矛盾日渐显现，1987年起在江苏省率先实施排放水污染物许可证管理制度。排污许可证制度实行范围包括：重污染排放企业、生活饮用水水源地、风景名胜区、自然保护区[3]。

改革前，常州市排污许可证采取“三管理一控制”操作模式。一是实行层级管理，实行市、辖市区二级管理，市环保局负责市重点污染源和直属单位的发证，直属环保局负责所属污染源单位的发证。二是实行分类管理，按照污染源对环境的贡献大小，许可证分A、B、C三类：A类作为重点源，水重点源实行月报，气重点源实行季报；B类为一般工业污染源；C类主要为三产服务业。通过分类发证，抓住管理重点，又兼顾全面。三是实行时限管理，针对排污单位的申领条件，许可证发放分正式和临时两种，正式证有效期不超过二年，临时证有效期不超过一年，正式证实行年检制度。四是明确控制因子，重点控制化学需氧量、氨氮、总磷、二氧化硫、烟尘、工业粉尘，固体废物和其他特征污染物[4]。

2011年，江苏省政府出台《江苏省排放水污染物许可证管理办法》，将排污许可证制度上升为地方性规章，常州市为更好地推进排污许可证管理工作，发布了《关于进一步加强排污许可证管理工作的通知》(常环防〔2012〕33号)、《关于印发2013年常州市排污单位规范化整治及排污许可证发放工作方案的通知》(常环防〔2013〕34号)等文件[5]。

2016年常州市试点开展化工行业排污许可证核发与管理工作的开展情况，制定了《化工行业排污许可总量核定技术方法》，建立了包含实际排放许可法和法律法规标准许可法的技术路线图，并试点开展核定，就技术方法的不足提出相应的对策建议。并与江苏省环境评估中心就现有污染源总量核定方法、许可排放量与排污费挂钩的管理模式、VOCs的监测方法等问题进行了深入探讨，完善了无组织排放大气污染物的核定、接管企业的排污许可管理、企业实际数据测算等方面内容。

2.2 新时期的实践工作

2017年是改革后排污许可证申请与核发元年，不仅时间紧、任务重，而且技术要求特别高。为按时保质完成核发任务，常州市开展了大量工作。全年常州市共发布了与排污许可相关的26份文件，其中包括2份通知、2份督办文件、日报22份；开展地方培训15次，培训人员574人；核发涉及核发人员10人，涉及技术审核机构1个，审核人员6人；完成督办督导1次、集中审核32批次。全年完成火电、钢铁、水泥等重点行业219家企业的排污许可证核发工作。

2.2.1 理顺工作流程

开展摸底调查。发布公告，以《固定污染源排污许可分类管理目录》(2017年版)唯一筛选标准，采用市(区)初筛，市环保局结合大气源清单、环统数据库等交叉比对，灵活运用“两上两下”模式核对企业名单，确定纳入排污许可证申领范围。

确定工作模式。根据国务院和环保部相关文件要求，结合常州实际，确定了辖市(区)受理和预审，市环保局核发的工作模式。探索排污许可证管理流程规范，建立部门分工协作、联合审核工作机制。

完善平台建设。开展排污许可证管理平台建设，完成系统账户配置；恢复部分辖市(区)因迁址中断的专网，确保排污许可证管理系统正常运行。

做好培训工作。市环保局、直属环保局和技术支持单位分别参加了环保部、省环保厅举办的各类培训，以提高排污许可证审核能力和核发质量。市环保局组织完成了排污许可证管理法律汇编，对全市拟申领排污许可的企业负责人、工作人员以及各直属环保局管理人员进行了培训，以提高企业对排污许可证的理解和申请表的填报质量。

开展核发工作。按照环保部、省环保厅的布署和要求，全力以赴开展排污许可证核发工作，举办了10多个重点行业排污许可证申请与核发技术规范培训班，召开工作推进会，开展集中审核、集中修改、集中发证。

跟进证后管理。一方面，要求企业将自查发现的问题集中反馈给环保局，另一方面，组织技术支持单位对已发的排污许可证进行全面的质量检查。市环保局结合企业自查意见、省抽查反馈意见、第三方核查意见以及执法检查情况，对发现的问题进行梳理，以电镀等问题较多的行业为切入点，开展变更、整改工作。

2.2.2 创新规范文件

《控制污染物排放许可制实施方案》等国家发布的文件，为排污许可制的实施指明了方向，各个行业的技术规范实施明确了许可证申报要求，但在排污许可制实际落地过程中需要地方进一步明确符合实际的细则。为进一步厘清职责，提高发证效率、质量，提升证后监管水平，常州市在许可证落地实践过程中，从前期的工作模式确定，到证中重点环节说明，直至证后的监管执法，制定了一系列规范。

2018年初，在正式发证工作开展之前，为进一步规范全市排污许可管理操作流程，明确管理权限和职责分工，适应垂直管理要求，加强协调配合，常州市环保局根据《排污许可管理办法(试行)》等规定，结合常州实际，制定了《常州市排污许可管理流程规范(讨论稿)》，对排污许可证申请受理、审核、核发、发放等环节作了具体规定。

鉴于现行各行业排污许可证申请与核发技术规范要求全面、内容繁多，以致排污单位的排污许可证申请表动辄数百页，常州市环保局在权衡质量和效率的考虑下，规范了一批申报材料格式，包括申请说明、自行监测方案、评估意见等。企业的申请说明包括环评批复情况、生产线建设、产排污节点、污染物执行标准、许可量计算方法等内容，对企业的申报情况做简要梳理。统一自行监测方案、排污口和监测孔规范化设置情况说明等附件材料。规范技术支持单位的审核意见报告、评估意见等审核文件。通过统一附件模板，推进规范化、精细化的环境管理，不仅能使企业对自身有个全面诊断，也能帮助各方全面了解企业环保情况，更能够协助环保部门高效的核发许可证。

为督促排污单位严格落实“持证排污、按证排污”的主体责任，开展排污许可证证后执法检查，但证后监管涉及实际排放量核算、合规判定、可行技术、环境管理台账、执行报告、自行监测等多个方面，以现场检查“查什么，怎么查”为目标，常州市环保局制定了《排污许可证执法检查要点》、《排污单位自行监测监督检查记录表》等文件，提升排污许可证精细化管理水平。

2.2.3 探索核定方法

在全面启动全国版许可证核发工作之前，常州市以化工行业为试点探索了排污许可量计算方法，制定了《化工行业排污许可总量核定技术方法》，实例研究了化工企业废水、废气污染物排放许可的核定方法，包括实际排放量许可法和法律法规标准许可法两种。其中实际排放量许可法是以企业一定时期内的实际污染物排放情况作为核定排污许可量的依据，确定方法包括实测法、物料衡算法、排放因子法等；法律法规标准许可法是以相应的法律、法规、标准以及环境影响评价文件为依据实施排污许可，包括环境影响评价许可法和标准许可法。前者是指根据企业的环境影响评价文件及其环评批复的主要污染物的排放浓度和量作为排污许可限值的方法，后者是根据排放标准与年最大排水总量(或年最大排气总量)的乘积确定。

常州市在改革后的发证过程中初步探索了关联水环境质量的排污许可量技术方法，该方法是以“技术＋水质＋水量”为基础，核定排污许可限值。其中，前两种方法与各行业技术规范保持一致，分别以“工艺与技术”为基础，在考虑经济可达性、污染削减收益对应的成本增加等因素基础上，适用相似的基于最佳污染控制技术的排放限值，以“水环境质量与容量”为基础核定许可限值，基于“水十条”要求和水环境容量设置水质目标[6]。另外，常州尝试以水量为基础核定排污许可限值，试点基于重点地区的与印染企业商定的污水排放量计划，确定基础排水量，从而核定废水污染物排污许可量。

2.2.4 跟进证后管理

在排污许可证核发过程中同步着手建立证后监管工作机制，结合“双随机”和“263”行动开展专项和随机抽查制度。各辖市(区)组织开展已核发排污许可证行业企业排污许可证执行报告、台账记录、自行监测、信息公开等执行检查。2017年11月开展了火电、造纸行业排污许可证执行情况执法检查；2018年5月开展了2017年纳入许可证核发范围15个重点行业的专项检查。合计执法检查70家企业。

直属环保局排污许可证核发科室负责检查已发证企业的执行报告是否基本规范、信息公开是否基本落实。开展已发证重点行业企业情况再梳理，对当时尚不具备发证条件，经整改后满足发证条件的企业尽快核发排污许可证，对经整改仍不满足发证条件的企业按规定核发包含整改要求和期限的排污许可证，并及时将最新发证企业清单提供给环境执法局。

环境执法局负责现场检查。根据已核发排污许可证企业清单，并结合日常检查、专项检查掌握的未持证排污企业清单，对照第三条检查重点对企业是否持证排污、是否按证排污进行现场检查。现场检查应当确保已发证行业全覆盖，全市检查企业总数原则上不低于该行业发证总数的20%确定检查企业名单。

环境监测站负责开展已发证企业监测数据联网报送情况和自行监测方案是否符合监测技术指南要求的检查，并将监测数据联网报送不到位和自行监测方案不符合监测技术指南要求的企业清单提供给环境执法局。协助现场检查排污单位自行监测方案落实情况。

市环科院负责为专项检查提供技术支持服务。

3 思考及建议

3.1 探索培训新模式

各行业技术规范明确了申报单位排污许可证申请与核发的基本情况填报要求、许可排放限值确定、实际排放量核算、合规判定方法以及自行监测、环境管理台账与排污许可证执行报告等环境管理要求，再加上相关排放标准、可行技术指南、自行监测指南等文件，合计至少上百页。排污许可的培训势必会很专业，致使企业负责人、技术人员短时间内很难消化，往往需要后期多次沟通指导、单独集中交流学习，无形中降低了申报与核发效率。

建议培训时减少宏观的理论宣贯，集中力量聚焦实践经验的宣传和讨论；也可在培训之前将培训材料发放到各个企业，预先学习，带着问题参加培训，提高培训现场交互度；也可请已申报企业的技术人员现场讲课，现身谈填报感悟。

3.2 证后管理多样化

执行报告填报质量不高，监测方案监测因子缺失、监测频次不足、排污口实际设置点与许可证填报设置点不符、自行监测尚未开展、环保设施运行台账缺失等。另外，企业证后管理执行不到位，以印染行业为例，截至8月企业执行报告提交率不高，仅为62%；监测数据联网报送率低，仅有25%。部分企业对排污许可证管理的重视度不够，缺少专业人员从事企业环境管理工作；同时又过于依赖第三方，内部人员不了解企业责任、许可证流程，不能主动开展证后管理工作。

建议进一步提高企业落实主体责任的意识，加大督促力度，促使企业及时开展自行监测，按时编制执行报告；针对大部分企业不知道如何编制执行报告的情况，分期分批组织开展执行报告编制培训，提高企业编制执行报告的能力，提高执行报告质量；继续开展监测数据联网报送培训，及时解决监测数据联网报送中出现的问题；明确违法罚则，对于未按要求开展监测的，依法进行处罚，定期公开自行监测监督检查情况，并将自行监测开展状况与环保税征收、企业信用评级等挂钩。

3.3 适度规范第三方

鉴于排污许可证的专业性，排污企业越来越依赖于第三方申报许可证，导致排污许可技术服务的第三方市场也蓬勃发展起来。但新时期许可证专业性、技术性很强，一些第三方往往是利益驱动，未建设自身技术力量，随便按照自身理解填报申请表。常州市环保局在审核许可证申报表中发现，一些第三方填报质量不高，甚至很业余，同时其也未告知企业，在许可证申领过程中企业应当尽到的义务和应当履行的责任。

建议适度规范第三方市场。加强第三方技术力量的培训，邀请省部级专家现场授课；设定许可证填报业务准入门槛，提供团队业绩证明等；通报许可证填报质量，对于填报质量很差的企业，在适度范围内通报。