程 蹊 陈全功

2012年以来，四川、湖南、湖北、贵州、重庆、甘肃、广西等地不断创新实践，探索出将村集体所有的土地、森林、滩涂、水域等自然资源，以及部分财政支农扶农资金，折合入股到农村新型经营主体之中，获得收益分红后回馈给贫困村和贫困户，走出了一条集体资产收益扶贫脱贫之路。从目前各地实践情况看，它正逐步成为解决贫困村集体经济缺失、失能弱能贫困人口持续增收的一条有效途径。同时，由于集体资产收益扶贫涉及到现代设施农业、养殖业、乡村旅游、光伏扶贫等多个产业领域，集资源整合、产权改革、生产经营调整、利益分配等多项工作于一体，成为当前农村改革、乡村振兴的一项重要内容。

集体资产收益扶贫作为一种有活力的扶贫措施，目前全国各地还在不断地创新出新的做法、新的模式。全国比较典型的有：四川和重庆的“财政支农资金入股”模式，河北的“农投公司收租”模式，广西的“扶贫担保金”模式，甘肃的“光伏扶贫”模式，湖南和安徽的“小水电扶贫”模式，江西和贵州启动试点的“水电矿产资源开发”模式，以及贵州、宁夏、湖北、重庆等以土地产权改革为主的“三变改革”模式等。

当前正值精准扶贫脱贫工作的关键时期，各地大力推广集体资产收益扶贫模式需注意四个方面的问题。

一、要对集体资产产权进行明晰界定，防范资产流失

一段时间以来，由于产权不明晰，特别是所有者缺位问题突出，使得集体资产遭遇“人人所有、人人无份”的尴尬，资产一度流失严重。调查发现，当前部分地区的村干部和群众对集体资产有哪些、价值多少均不甚清楚。我们在湖北、贵州、内蒙古、广西等地发放回收120份问卷 （调查14个村），统计显示超过15%的村委会书记和村主任、超过95%村民不清楚本村集体资产情况，对村集体资产收益扶贫政策了解也较少。

因此建议，将集体资产的产权所有人“集体”细分到农户或新型经营主体，转为明确的所有人；或者设立集体资产及收益监事组织，负责监督集体资产的运营情况，定期进行公示公布，让广大村民参与其管理工作。同时，要充分发挥第三方交易平台在集体资产收益中的咨询、评估、交易、管理等方面的积极作用。

二、要合理选择产业项目，积极调动市场主体和农民参与积极性

从全国基层实践看，目前集体资产收益扶贫参与的产业项目绝大部分是由当地政府决定，企业主体也是由政府负责引进，农民和一些市场主体往往被动参与该项目，政府唱“独角戏”状况严重。引人担忧的是，部分地方政府将较大量财政扶贫资金投入到企业中时，并没有对该企业的生产能力、盈利模式、社会责任心等关键信息进行考察，注重“投”忽视“察”，甚至“一投了之”，急于将上级给的钱花出去，至于项目是否合适、企业后期是否履行合约、股权利益是否到位等问题，并没有深究。个别地方倾向于将集体资金投入到见效快的项目上，如购买铺面、存入贷款公司、入股旅游企业等，并不是投入本地实体产业之中，集体资金的产业扶持、辐射功能降低。

因此建议：一是要结合地区资源优势，选择合适的农牧业产业项目，形成可物化的集体资产。二是要充分考察和选择合作企业或者农民专业合作社，与之签订强有力的约束合同，规范其行为。三是要将产业项目交给市场主体，让企业家发挥其主动性和能动性，激发企业家精神，避免政府利用平台公司做出合作社，将大量资金交给不熟悉市场的农户，让能够承担市场风险的主体来参与集体资产收益扶贫项目。

三、要充分认识金融风险和市场风险，做好持续发展工作

首先是金融风险。当前各地集体资产收益扶贫的一个倾向是与金融联结较为紧密，采取诸如资金整合和入股、金融担保和质押、金融杠杆贷款等金融业务，衍生出较多金融资产，如股权、基金、债券等，特别是成立了很多省、市、县级乃至乡镇级的投融资平台公司，这些平台公司的资金来源多元复杂，既有上级和本级财政资金，也有社会资本，还有商业银行、政策性银行、信贷机构的贷款；同时，平台公司与其他单位的业务往来相互交织、关系错综复杂，出现了集体资产金融化、证券化苗头，致使金融风险指数上升。同时，一些项目采取政府与社会资本结合的PPP模式进行投资运营，但是PPP模式下的企业股权结构、治理体系等不甚规范，增添了发生金融风险的概率。

其次是市场风险。当前，一些集体资产收益扶贫项目是大规模农业生产项目。例如，贵州六盘水市已经建成猕猴桃、刺梨、核桃等特色产业基地320.75万亩，仅水城县就有10万亩 “猕猴桃产业带”、20万亩 “刺梨产业带”、30万亩“核桃产业带”，如此大规模种植带来的市场容量问题值得关注。我们要吸取过去搞产业扶贫“一哄而上”的失败教训，防范规模化生产带来的市场风险问题。

防范金融风险，一是要建立规范的投融资制度，厘清政府（集体）投入的主体及资金来源。鉴于当前集体资产收益扶贫项目投入资金不再限于财政部分，建议此类项目不再由县财政部门单一机构管理，改为县政府办设立专职机构——“集体资产投资办公室”进行管理。二是要规范各级投融资平台公司的资金来源和业务范围，防止交叉融资、交叉投资，衍生金融风险，建议县级政府成立2个左右产业投融资平台公司，不设立乡镇级平台公司。三是要规范PPP模式下的公司治理结构和股权结构，防范集体资产流失和金融风险。与政府合作的企业要设立监事部门，由农户入驻进行监督。股权结构中，可以将集体股权细分到村组，明确贫困户“优先股”、一般户“普通股”、村组“集体股”的地位和比例，防止资产收益发生流失风险。

防范市场风险，一是要结合农业保险、农业发展保底基金等金融支持手段，对规模化生产项目进行托底保障。二是探索适度规模和多样化生产，保持市场容量和良性竞争状态。可以推广“一户两个劳动力十亩左右”小规模家庭农场，然后组建为大规模的产业园区模式。

四、要稳妥协调和保障各方利益，防止社会财富集聚化

集体资产收益扶贫中，出现了多方利益主体，私人企业、广大农户、合作组织和各级政府，因资源、资金、生产等要素连接在一起，利益分配问题更加复杂。因此，合理的利益联结和保障机制相当重要，它是决定当前扶贫措施是否有效、“三农”未来能否顺利发展的关键点。调查中了解到，部分干部群众对当前“资本下乡”情形比较忧虑，也出现了农户与村集体、入股企业之间的利益分配矛盾事件。

因此建议，一是要建立多方利益协调和保障机制，强化利益让渡和共享。在集体资产扶贫项目合同签订中，明确集体、农户、企业或专业合作社的利益联结方式和保障措施，并通过法律法规进行强力约束。二是要慎重选择合作企业，选择那些有社会公益心、愿意帮扶农村、肯让渡出一部分利益的热心企业参与产业扶贫项目。三是要约定企业主体的经营范围、入股资源用途，防止社会资本“抽取”农村资源，到一定阶段后可以利用税收手段调节其财富合理增长速度。