张云婷 朱玉霞

摘 要：经济新常态下，我国地方政府房价调控政策致力于在实现改善民生和稳增经济的双重目标上取得显著成效。由于多种原因，地方政府在执行房价调控政策时，出现了调控成效不彰的政策执行偏差现象。习近平总书记多次强调，要树立以人民为中心的民生思想，把保障群众住房作为党和政府重要的责任担当。为了呼应党中央以民生诉求砥砺前行的执政情怀，尝试从政策执行力的视角来探讨地方政府房价调控政策执行偏差现象的成因，并据此提出相应的对策来顺畅地方政府执行房价调控政策。

关键词：房价调控；地方政府；政策执行偏差；政策执行力

中图分类号：D63-31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）23-0006-02

经济新常态下，作为国民经济支柱的房产业承载着较大的拉动经济增长的压力，与此相对，大量群众亟需住房与高昂房价的矛盾却愈发突显。党中央善察民愿，明确定性“房子是用来住的，不是用于炒的”，这将房地产的民生性质置于首要地位，彰显党中央执政的人民情怀。地方政府是执行房价调控政策的主体，然而在多种因素作用下，少数地方政府调控房价出现了政策执行偏差的现象，主要表现为调控结果与保民生、稳房价的预期目标相偏离并造成愈调越涨的吊诡局面的出现。本文拟从政策执行力的视角来探究上述现象的成因，并提出治理方略。

一、地方政府房价调控政策执行偏差成因探究

“所谓政策执行力，是政府机关调控所拥有的人力、物力、财力、信息、制度等资源，运用自身的执行能力，确保公共政策得以有效执行从而实现既定政策目标的能力和力量。”[1]地方政府房价调控政策的执行力是指地方政府作为房价调控政策的执行主体，通过掌控人力、财力、物力等有形政策資源，以及运作信息、政府权威、政府公信力和制度等无形政策资源，确保政策方案执行顺畅，进而实现预期调控目标。我国地方政府房价调控政策的执行力不彰原因众多，但下述几个因素是导致政策执行偏差的显著成因。

（一）政策执行资源受限

政策执行的有形资源不足，则政策难以实践推进；政策执行的无形资源受损，则政策不为民心所支持。可见，地方政府的人力、物力、财力等有形政策资源不足在很大程度上钳制了地方政府房价调控政策执行力。房价攸关民生大计，地方政府房价调控的政策目标是促进房价健康有序波动，但有形政策资源不足导致政策执行的结果违背了政策制定的初衷，势必拷问着地方政府的公信力和权威性。假使地方政府的无形政策资源不断损耗，政策目标群体就不会赋予地方政府充分的信任和支持，其最终结果必然是地方政府不能实现房价调控的政策目标。

（二）政策执行动力不足

政策执行动力是政策执行者出于对实现人民根本利益的高度责任感来推动实现政策目标的内生力量。房地产具有强大的经济造血功能，让地方政府受益颇丰。一方面，地方政府倚仗出让土地赚取高额财政收入，特别是在我国地方政府官员主要以GDP为政绩考核指标的情境下，房地产业无疑是创造财政收入见效最快的方式；另一方面，房地产在自身发展的同时，拉动周边配套产业完善，推动地区经济迅猛发展。可是，其诱人的利益也让政治定力不足的地方官员妄肆贪腐。十八大后的反腐事实证明，大量落马的地方官员与房地产开发商结成腐败利益共同体，联合坐视房价上涨，攫取非法利益。同时，地方政府“为官不为，庸官懒政”的亚腐败，也限制了房价调控政策执行力的发挥。正是基于此，变相性和象征性执行房价调控政策的现象迭出不穷，极大削减了地方政府执行房价调控政策动力的顺畅性。

（三）政策执行监督乏力

政策执行监督是检测政策执行成效，发现政策执行偏差并及时纠改，从而确保政策执行实现已定政策目标的手段。政策执行监督的主体既包括享有政策执行监督权的政府部门，也包含法律赋予监督权的政党、司法部门、立法部门、新闻舆论以及社会公众等。然而就现状而言，目前的多元监督主体在监督地方政府执行房价调控政策上的力度不足，使得少数地方政府在执行房价调控政策上流于形式，以及失职渎职、政策绩效考核虚设等行为涌现，终致政策执行走样。同时，政策制定主体在制定政策时为了使不同区域能够依据本地区客观情况执行房价调控政策，预设了一定的政策执行弹性空间。政策制定主体的本意是充分彰显政策的灵活性，然而这也让地方政府在执行房价调控政策时具有相当大的政策执行回旋空间，这个回旋空间一般是政策执行监督的灰色地域，也是失职渎职行为发生的主要场域。因此，对地方政府的政策执行监督常常困难重重，往往浮于表面，致使政策执行偏差。

（四）政策执行主体素质欠缺

客观而言，我国地方政府执行房价调控政策的水平已经得到显著提升，但少数地方政府仍有待提高。首先，专业技术水平不足，对房价调控政策的理解存在偏差，政策执行中的创新能力不够。房价上涨初期的涨势不明显，一般不会引发社会公众的强烈关注，地方政府的调控政策倾向于先敷衍了事或采取作用一般的应对之策来抑制房价可能的过快上涨，直到地方房地产行业迎来涨价高潮才采取有力对策。其次，执行政策的经验不足，应变能力不够。政策制定者在制定房价调控政策时，不可能将政策漏洞悉数考虑到，在实践执行中才会渐进暴露。少数地方政府在执行房价调控政策时，依照调控政策文本上面的条条框框来机械执行，没有充分考虑执行客体与调控政策之间的变化和冲突，无疑会增加调控政策执行的难度。

（五）政策执行环境复杂

房价是市场化运作，因此市场环境就成为执行房价调控政策首当面对的政策执行环境。市场在资源配置中施展着决定性作用，但盲目性、自发性、滞后性是市场经济的固有弊端，极易触发市场失灵。在调控政策的实践运行中，地方政府很难在多端变化的市场环境下把握好房价调控政策的“度”，这就给地方政府的房价调控政策的执行带来了不容回避的挑战。同时，消费者复杂的购房观念也是房价调控政策执行环境的构成要素。消费者的“买涨不买跌”、“人人要有房”、“多买能致富”等购置住房的理念往往在房价火热之时，进一步触动房价飙升。

二、地方政府房价调控政策执行力的提升进路

习近平总书记指出：“住房问题既是民生问题也是发展问题。”[2]鉴于此，既不能因发展经济而牺牲民生幸福，也不能让房价涨落失度，威胁国民经济的平稳运行。这就要求提升地方政府的房价调控政策执行力，实现经济增长和民生改善的双赢。

（一）打造高效廉洁政府，涌现政策执行资源

深化政府行政体制改革，打造运行高效、廉洁为公的地方政府，提升政府宏观调控效率，释放市场自我调节的活力，以及提高有形政策资源的使用效率，能使地方政府执行房价调控政策所耗散的人力、物力、财力等调控成本降到最低水平。地方政府的有形政策资源总是有限的，无形政策资源的优势在于凭借政府的公信力及权威争取政策目标群体主动配合政策执行并顺利实现政策目标。因此，地方政府要高度重视以政府公信力和权威为核心元素的无形政策资源的开发。在行政理念上，地方政府要始终贯彻以人民为中心的服务理念，重抓责任型政府建设，培育地方政府在公众中的美誉度，博得民众对政府的信任；在施政措施上，把发展地方经济和增进人民福祉统一起来，让人民在地方发展中感受到更多的获得感，疏浚政策目标群体支持地方政府执行房价调控政策的民意源泉。

（二）找寻经济新生长点，顺畅政策执行动力。

唯有创造新的经济生长点，才能摆脱土地财政对地方政府的束缚。首先，发展创新经济，塑造地方经济包容性发展韧力。要大力实施创新驱动发展战略，鼓励全民自主创新，在落实“五大发展理念”中培植优质型经济增长模式。其次，发展绿色经济，拓展地方经济可持续发展空间。在中央供给侧结构性改革契机下，地方政府应聚焦优化本地区的经济结构，把绿色经济作为主要的发展攻略，在创造多类型财政收入中实现民生共建共享。同时，地方政府要依法惩治在房价调控政策执行上存在的“庸官懒政，为官不为”的现象。唯有多管齐下，土地财政对地方政府的吸引力才会减弱，政府官员在房产业上的腐败行为方能失去生存的土壤，最终顺畅地方政府以服务人民的责任作为动力之能来执行房价调控政策。

（三）重用制度约束功效，强化政策执行监督

作为多元监督主体中的重要一员，地方政府应该精准定位自身在房价调控中的监管职责，避免在房价监管上的缺位、越位、错位等失责行为。对此，地方政府要充分运用多种监督手段，主动提高监管的透明度，加大对房价上涨审批的监督，提高自觉依法依规执行房价调控政策的意识。同时也要谨防地方政府自律不足引起的房价调控政策执行偏差现象的泛起，而治理的根本之策在于筑牢监督制度的笼子，倒逼地方政府的执行责任主体地位落实有效。展开来讲，要构筑两层制度监督保障体系。首先，构筑以党委监督、上级政府监督、人大监督、政协监督在内的第一层次监督保障层，强化监督并及时反馈，对产生失职渎职行为的要依法进行问责。其次，构建包含新闻舆论、社会公众在内的第二层次监督保障层，引入媒体舆论和大众监督机制，鞭策地方政府自觉高效执行房价调控政策。

（四）提升政府行政素质，精准执行调控政策

学习是形塑具有高专业技术水平的政策执行主体的基本手段。地方政府房价调控执行者要借助当前深入推进学习型大国的良机，加强理论知识的系统学习，拓宽知识结构面，提高政策理解力和政策执行创新力。同时，地方政府需精准领悟房价调控政策的旨趣是要在實现民生改善和经济发展共赢的基础上更好满足人民住房需求。在实践执行上，地方政府要靶向施策，既要充分考虑到政策目标群体的差异性，做到政策分类指导，照顾到不同收入阶层的住房诉求，也要构建系统完备、科学有效的政策执行方式，依法（下转19页）（上接7页）精准治理恣意哄抬房价的违规行为，以此降低房价调控政策执行的阻梗。要精准汲取以往房价调控政策取得的正反两方面的核心经验，为地方政府有力地执行房价调控政策提供参考。还要精准掌控政策执行环境的变化，有针对性地提高政策执行中的应变能力，以此保证房价调控政策的成效尽显，扩大调控政策的受益面。

（五）调控杠杆综合发力，优化政策执行环境

地方政府既要遵循市场在资源配置中起决定性作用的规律来执行房价调控政策，也要摈弃市场万能的思维，发挥地方政府在房价调控上的作用以弥补市场失灵。房价调控政策的执行要统筹发挥行政手段、法律手段以及经济手段等调控杠杆的协同功用，同时不间断地对政策工具实行创新，以适应市场环境的变化。在稳定消费者购房心理预期上，既要牢固坚持商品房供应量由市场规律调节的法律机制不变，又要在在法规政策允许条件下优先增加保障性住房用地供应总量，引入社会资本及各级政府财政资本优先建设保障性住房。还要把制定和完善租房制度、二手房买卖制度、一手房供应制度和抑制非法投机炒房制度结合起来，让购房者从完备的住房保障制度上稳定购房心理。唯有多种手段协同发力，才能从根本上满足群众的刚性住房需要。

参考文献：

[1] 徐元善，周定财.我国乡镇政府政策执行力提升研究[J].政治学研究，2013，（2）.

[2] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：192.

[责任编辑 柯黎]