陈建英

(福建省工大工程设计有限公司 福建福州 350000)

0 引言

保护规划，是指导历史文化名村实施保护的基本依据和手段，是保障历史文化名村保护工作取得理想效果的必要条件[1]。诸多学者从保护规划编制的原则、内容和方法等方面入手研究，取得一定的成绩，但是在保护规划实施方面研究较少。我国从2003年公布了第一批中国历史文化名村起，至今有276个中国历史文化名村，均已完成保护规划编制任务，并且取得了一定的成绩。但是，由于保护规划编制水平不一、实施法制制度不完善、管理不规范、监督不力等因素，保护规划的实施性不强。

保护规划实施，是一项繁杂的工程，涉及法律法规、管理监督体制、公众参与及资金保障等多个制度，涉及政府、社会企业、村民等多个利益相关主体，涉及保护与发展矛盾等社会民生问题。保护规划如果没有达到如意实施，则如纸上谈兵，一文不值。基于此，本文拟通过福建省三明市岩前镇忠山村保护规划实施面临的实际问题，提出相应的实施对策，以期为我国相类似的历史文化名村保护规划的实施提供参考和借鉴。

1 保护规划实施的制度环境

保护规划的实施，需要建立在一套完善的制度环境上。世界各国保护实践证明，保护制度的完善是保护工作获得成功的保障。尽管各国的历史文化保护体系不尽相同，但历史文化遗产保护制度通常都包含有法律制度、行政管理、资金保障以及相应的监督及公众参与制度等[2]。

1.1 法律制度

我国历史遗产保护的法制制度，经历了单一体系文物保护——增加历史文化名城为重要内容的双层次体系——保护重心转向历史街区和名镇名村的多层次体系的过程，完成了法律的系统化，但仍不健全。如：《历史文化名城名镇名村保护条例》规定了国家对名村保护给予资金支持，地方政府根据本地实际情况安排资金，并列入财政预算，却没具体规定资金投入数量、资金具体用途、资金管理制度等，非常框架式的提出保护资金来源。

1.2 行政管理制度

我国历史文化遗产保护的模式，采取的是自上而下形式，即历史文化名村申报、保护规划组织、保护规划审批和实施主体都是政府，具体保护工作是由规划主管部门和同级文物主管部门负责。由于多层次管理体制以及不健全的法制保障，不同政府部门遵循各自的部门原则，各自依照有利自身利益对保护规划实施进行管理，制约了保护规划的实施。

1.3 资金保障制度

资金投入，是保障保护规划顺利实施的最根本性因素。目前，历史文化名村的保护资金投入，是以国家和地方财政拨款为主，国家和地方财政按历史文化名村保护规划制定的近期五年度的实施项目拨款。中央和地方政府对历史文化名村保护资金投入相当有限，社会和个人资金筹集缺乏鼓励机制，即使能够筹集到的保护资金也是凤毛麟角，而保护资金来源的渠道更不可能完全依托旅游开发，尤其是前期开发。保护资金匮乏，成为影响历史文化名村保护规划实施的重要因素。

1.4 公众参与制度

历史文化名村保护，是一项社会公益事业，是传承社会文化的产业，是一项极度繁杂的社会工程。因此，保护工作的进行，单靠法律法规制度、行政管理及资金保障还是不够的。公众参与，是我国名村运行保障体系的一个重要要素[3]，因为它可以在更大范围内征询意见，保障保护过程利益取向的公正公平。但是，我国的公众参与历史文化名村保护和决策，目前尚处于成长阶段，村民代表的公众参与，只是象征意义地参与保护规划审批前的评审会或被“公示”告知而已，与实际意义的参与存在着一定的差异，发挥不了实质性的作用，对于保护规划实施的决策、管理和监督就更谈不上。

2 忠山村保护规划概要

2.1 忠山村概况

忠山村古名“十八寨”位于福建省三明市三元区岩前镇东南部，岩前镇下辖村庄；现名源于乡人邓文铿之别号——“忠山”，形成于唐，繁荣于明、清时代,历经唐、宋、元、明、清5个朝代。村落有市级文物保护单位6处，不可移动文物43处，其中古寨遗址1处、古井1处、古街巷4处，古建筑37处(图1～图2)。现存古建筑群，如图3所示。类型多样，有民居、庙宇、祠堂(图4～图5)、商铺、部分遗存城墙等，几乎包揽了宗法制度下农业古村的全部基本建筑类型，是闽中地区村落尚存完整的典型代表。

忠山村有源远流长的客家文化，中原文化和闽越文化相融汇，以耕读传家、尊师重贤为核心，是程朱理学传承之地，如图6所示。忠山村选址格局富有独特的风水意象，建筑布局主从有序、聚族而居，如图7所示，体现了我国封建社会农耕文化的聚落形态，可作为农耕文化研究的标本性载体。2007年，忠山村被评为福建省历史文化名村与福建省最美乡村，2012年获得三明市“中央红军村”称号，2014年先后获得中国历史文化名村和中国传统村落称号。

图1 东西向蜈蚣街及其沿街商铺 图2 南北向蜈蚣街

图3 忠山村古建筑群图4 楚三公祠

图5 先贤祠图6 先贤祠内祀奉着杨时、罗从彦、李侗、朱熹四大理学家

图7 清代时期忠山村全景

2.2 忠山村保护规划总体策略

(1)科学规划，保护与发展相协调

保护规划不能只单向性地以“保护”为编制思路，应纳入“发展”的双向性编制思路，走保护与发展相协调的编制路线,兼顾“保护”与“发展”的平衡，使忠山村活态传承、永续利用。

(2)分类保护，整体发展

针对忠山村不同的保护内容，制定相对应的保护发展策略，将各类资源、环境要素与村庄产业有机结合，最终达到整体发展的目的。

(3)活化建筑功能，构建生态体系

规划意在重整传统街巷氛围，转换部分建筑功能，将居住功能代之以博物馆、民宿等多项功能，活化传统建筑空间，维护村民良好的人居生态环境，构建生态体系。

(4)严格控制核心空间

对忠山村传统街巷和典型的民居建筑群等核心空间给予保护，严格控制，不允许随意改变形式、周边界面的景观特性和原有的环境设施。对周边不协调的建筑建议采取改造外观，减层、拆除或新建等措施，符合历史界面的要求。

2.3 忠山村保护规划区划

根据《历史文化名城名镇名村保护条例》[4]和忠山村的实际情况，保护区划分为3个层次，分别为：核心保护范围、建设控制地带和环境协调区，如图8所示。

图8 保护区划范围

(1)核心保护范围

核心保护范围划定：总面积12.77hm2，东至后门山山脚的环村路，西将先贤祠和无碍斋包括进来并沿原西侧寨墙外拓5m为界，南至原南侧寨墙往外拓5m的线为界，北以古寨墙遗址和关爷庙前道路为界。

(2)建设控制地带

建设控制地带：总面积40.27hm2，东以后门山山脚为界，西以郭山山脚及山前小溪流中间，南至县道-星坂公路，北以关爷庙往北100m为界。

(3)环境协调区

环境协调区划定：总面积313.28hm2。东以后门山山脊线为界，南以罗纹山山脊线为界、西与村域界线重合、北以乌石寨北寨墙外50m为界。

3 忠山村保护规划实施困境

3.1 新旧对立，相关法规不足

村落内传统建筑的居住条件与现代生活的矛盾，使村落内人口不断外流，留在老村的基本都是老年人。而随着城镇化进程的加快，村落内的居民不断向大城市外迁，这更加剧了老村内的空置老建筑的增多，这些木构建筑没人居住，极易坍塌、破败，空心化严重，给保护规划实施增加了不少难度。

忠山村内新区建设加上传统建筑修复费用往往赶超新建建筑，老村内村民都想搬到新区或自建新房，村民不愿意投入资金修复，纷纷要求翻旧建新，或给安排宅基地。由于相关法规不健全，致使破坏村落传统格局的行为得不到及时有效的处理，给保护规划的实施增加困境。如：村落内建筑的翻建、改建、装修等建设随意性强，许多原有的附属用房被翻建成楼房，如图9所示。

(a) (b)图9 旧屋翻新，新建筑包围文物保护建筑

3.2 管理机制不足

忠山村文物保护单位由三明市文物部门管理，其他需保护的管理不明朗、管理机构众多，如保护规划由三元区人民政府委托编制，编制过程中对接单位是三明市城乡规划局、岩前镇人民政府和忠山村民委员会，负责补贴资金申请的是岩前镇人民政府，负责项目落实和资金投放是三元区建设局，村委会配合执行。

3.3 实施主体不协调，公众参与度低

历史文化名村保护规划实施，是一项繁杂的工程，涉及多学科、多部门、多层次的内容，其实施主体系统是由政府层面、社会层面和村层面3个不同类型构成。忠山村保护规划实施过程中，基本是以政府层面为实施主体，保护规划组织编制主体是三元区人民政府，具体实施主体是三元区岩前镇人民政府和三元区建设局，前者负责项目落实，后者负责资金投放。村层面参与度低，基本是以村书记和村主任为代表，村民对政府的决策了解少，对保护价值认识不足，对政府的决策或保护规划实施工作不予配合，亦或村民有心出力也不知如何参与。而社会层面的实施主体，在保护规划实施过程中参与度几乎为零。

3.4 保护资金不足

忠山村保护资金，主要还是来源于国家和地方政府的财政拨款，少部分来自社会和个人捐款，虽然有中外专家、学生和旅游爱好者前来游玩，旅游系统暂不完善，基本未收费，村里唯一导游——杨裕群给游客讲解时，会象征性地收取一些费用，所以还未有旅游收益转移为保护资金。目前，忠山村虽然获得了中央财政补贴300万元和福建省重点改善提升的历史文化名村财政补贴500万元，但是忠山村现有的历史风貌的建筑量大面广，空心化严重，村内的消防和污水等基础设施急需提升。相比之下，政府财政拨款来源的保护资金犹如杯水车薪，保护工作受限。

4 忠山村保护规划实施对策

4.1 保护规划分期实施和动态维护

历史文化名村保护规划实施，是循序渐进的，过程漫长。为了与国民经济和社会发展规划衔接，规划分为近、中、远3个保护周期，每个周期为5年。规划针对每个周期提出保护目标，制定详细的实施内容及投资金额等，并根据前一个周期的保护规划实施情况及外界发生的变化因素调整保护规划。

4.2 构建“三位一体”的实施主体

“三位一体”协作模式，即在政府的宏观调控、政策引导、经济平衡、法制管理和监督下，鼓励村民积极参与，引导村民行使自身合法权益，为村民提供技术支撑和法律保障；激励社会企业参与加入，减轻政府财政压力，保障资金的投入和利益权衡，减少公众不满和对抗情绪，增强村民保护意识和增加村民经济收入，达成政府主导的“自上而下”模式，村民代表公众参与的“自下而上”模式和社会企业的“市场运作模式”自然契合，实现保护规划实施的终极目标。忠山村保护规划，由三元区人民政府、岩前镇人民政府引导、社会企业参与，以及忠山村村民主导的“三位一体”实施主体来相互协作实施，才能推动保护规划的顺利实施，如图10所示。

图10 “三位一体”实施主体协作模式关系图

4.3 明确忠山村管理机构

成立“忠山村保护管理中心”，组成人员为三元区人民政府分管领导、岩前镇人民政府主要负责人、专家、村民代表和省市委任的遗产管理督导员。管理中心应对组成人员的工作制度与管理职责作出具体规定，保证管理中心运行顺畅，避免推诿责任或工作效率低的现象。管理中心应建立沟通协调机制，加强管理机构各成员的协作和交流，共同协商忠山村保护规划实施内容，解决忠山村村民建房和人居环境提升等问题。专家对保护规划实施主体进行培训，分解保护规划内容；对保护规划实施过程给予引导和监督；对保护规划实施后期进行审核、复验，将信息反馈于实施主体，保证对忠山村管理的科学有效性。遗产管理督导员负责保护规划实施过程及保护资金投放的监督工作，及时向上汇报、向下建议。

4.4 建立忠山村村民参与制度

忠山村村民是保护规划实施的最大利益相关者，保护规划实施要充分考虑村民的利益，尊重他们的意见，解决他们的问题，让村民积极主动地参与到保护规划的实施工作中。

(1)制定忠山村的“村规民约”

村规民约是对村民自治性行为规范，可以作为法律法规的补充，在历史文化名村保护与发展中发挥着重要的作用[5]。因此，建议制定有利于忠山村保护规划实施的村规民约，制定详细规定村民在名村内建设活动应尽的责任和义务。如，不在保护范围内拆旧建新或插空建房；对老房子改造要符合保护规划要求；对手工艺品、特产等经营，要遵从相关规定；对电、明火使用，要符合消防要求等。制定完成的村规民约要发放给村民，并多形式地组织村民学习，提高村民的保护意识和自我约束能力。

(2)增强忠山村的文化自信

树立忠山村村民自觉的保护意识，心甘情愿地参与到历史文化名村的保护工作中，才能使忠山村真正实现可持续发展。首先，要让村民正确认识历史文化名村的价值，让村民意识到村内的物质和非物质遗产都是其先辈留给他们的珍贵的精神财富，是稀缺且不可再生的。其次，组织新闻媒体、网络媒介对忠山村进行报道、解说，或邀请专家将忠山的历史遗存和传统民俗文化等编著出书，组织村民学习，让村民认识到自己家园的历史价值，产生自豪感，从而自觉加入保护中。同时，增强村民护家爱家的“主人翁”荣誉感与责任感，从而树立起自觉的保护意识。

4.5 拓宽多渠道资金投入

资金投入充足是历史文化名村保护规划得以实施的保障基础，保护资金的投入不能被动地仅靠国家和地方政府资金扶持，要增加多渠道的资金来源，实现资金的保障。

(1)巩固政府财政拨款的资金投入

在政府财政投入有限的前提下，要巩固国家和地方财政拨款的持续性和稳定性，明确资金来源、使用、管理与监督，保障资金的有效使用。保护管理中心应通过细化量化财政拨款数目及用途，按保护规划要求施行按年度投入资金比例，防止挪为他用，并全程参与资金使用过程，对其进行监督。

(2)社会资金投入：“区域拟合、拓展旅游”

忠山村拥有丰厚的文化遗产和自然资源，并具有良好的旅游区位优势。建议采用区域拟合来拓展旅游，增创旅游经济收入，从中抽取一定比例的资金用于弥补保护资金的短缺，达到忠山村自身发展的良性循环。

(3)以赞(捐)助方式自筹资金

当前，人们对历史文化遗产保护社会意识逐步觉醒，以赞(捐)助筹集资金的方式前景广阔。保护管理中心应向社会长期募集名村保护资金，接受社会人士的赞(捐)助。如宗教建筑通过信徒捐助资金来修护；传统民居鼓励居民自筹资金来维护或改造；大力开展“乡愁”宣传，争取海外华人、港澳台同胞或各地乡贤赞(捐)助资金，建设家乡；保护管理中心还可以通过给予企业在名村内举办活动的优先权或冠名权等鼓励企业为名村赞(捐)助。

(4)网络众筹

保护管理中心可以通过时下兴起的网络众筹功能，为忠山村谋取保护资金来源。这种资金来源必须在政府相关政策监督下进行，因为网络众筹存在一定的风险性，避免有些人利用公众的公益热心来骗取钱财。众筹资金需透明资金的分配，确保每笔资金都落实到名村的保护中。

保护资金来源渠道，除以上几种外，还可以借鉴国外相关经验，在符合我国政策规定的情况下，通过相关部门向外发行一定数额的历史文化遗产保护“奖券”或“债券”来筹集资金，类似体育或福利彩票一样，也是一条前景不错的资金来源渠道。

5 结论

历史文化名村保护规划的实施，不但需要健全的法律法规保障制度，合理的行政管理体制和充足的资金投入，还需将保护规划编制和实施阶段相对封闭的过程转变为公众共同参与的开放过程，鼓励公众积极参与。同时，保护规划的实施过程，是政府、社会、村民之间的力量博弈，应构建“三位一体”实施主体的协作模式，达到有效畅通的利益表达渠道和沟通协商方式，使得各利益方在利益发生冲突时，可以快速有效地协商与沟通，形成一致步调，求得共同发展。