邓钦

摘 要：本文从当前的安全生产法制建设现状入手，从立法和执法等角度，深入浅出地剖析我国安全生产法制建设过程中存在的显著问题，找出造成问题的主要原因，并在此基础上，运用法制思维，探索解决安全生产工作中执法问题的有效对策和建议，希望能提高安全生产的执法水平。

关键词：法制思维；安全生产；立法；执法

所谓的法制思维主要是指根据现有的法律，以法律思维和价值观思考并寻求问题的解决之道。随着依法制国进程的不断深入，法制思维已经成为新时期治国理政的基本思路，法制思想渗透在社会治理的各个层面之中。安全生产关系到国计民生和社会稳定，也是法制思维的必经之地。通过法制思维和法制方式，进一步规范安全生产，强化依法制安，完善安全生产的法制建设，推动我国安全生产工作的创新和健康发展。当前，我国正处于改革转型的关键时期，安全生产工作处于机遇和挑战并存的大环境中，我们有必要运用法制思维和法制方式，摒弃不合理的安全生产理念，严格执法，提升生产的安全性。

一、安全生产过程中执法检查的作用

就安全生产而言，其重要性不言而喻，不仅关系到人民群众的生产生活安全，也直接影响社会稳定和经济的发展，对国家形象和国际声誉至关重要。近几年来，安全生产事故频发，为人民生命财产安全和地方经济造成巨大的损害，如何提高生产的安全性，预防和避免安全事故的发生，保护这份来之不易的改革发展成果，成为悬挂在政府心中的沉沉大石，也是亟待解决的重大课题。在这样的背景下，中央和地方政府纷纷出台安全生产的法律法规和规章制度，并组织开展了一系列安全整治活動，建立重大事故追责制度。经过多方努力，我国的安全生产现状逐渐好转，生产过程中的安全系数不断提升。但基于我国在安全生产方面的建设程度较低，基础薄弱，导致安全事故无法得到全面控制，企业安全意识不高，自觉性不足，安全隐患依然普遍存在。安全执法有助于规范企业进行规范化生产，及时消除安全隐患，降低事故发生的可能性，是推动安全生产法制化建设组织保证。政府通过强有力的监管执法，促使企业严格遵照安全生产法律法规，积极履行安全生产的义务，优化生产流程，更新生产设备，减少安全风险，避免事故发生。

二、我国安全生产执法检查存在问题及原因

（一）安全生产立法不够完善

目前，我国的安全生产法律体系已经初步建立，但依然不够完善，存在诸多问题。具体而言，主要如下：第一，部分法律法规已经与时代发展脱节，需要更新和完善。例如我国的《矿山安全法》，制定于1992年11月7日，2008年进行过一次修订[1]，至今已经10年未曾有过更新和变动。时至今日，这部法律已经走过26年春秋，立法背景已经发生巨大变化，无法体现当下的时代精神，部分过期条款也不再适合当前的安全生产发展需要。第二，部分法律与监管脱节。例如，当前使用的法律规定中，缺乏对综合监管和专职监管职责范围的明确，也没有理顺监管体制，对职业病的危害和防治不够明确，无法全面保障从业人员在生产中的安全。第三，法律法规和规章制度之间衔接性不强。现有法律和规章制度之间缺乏有机联系，造成相互重叠和交叉的现象严重，甚至部分内容存在前后矛盾之处，为安全生产的执法工作造成巨大困扰。

造成上述立法问题的主要原因在于我国立法观念的滞后，在立法之中严重缺乏人本精神，法律制定以后，后续的更新和改正效率较低，使得立法工作严重滞后于时代发展。此外，安全生产涉及各行各业，不同行业的立法精神和原则不同，且生产中的安全问题形式各异，主客观因素纷繁复杂，难以在立法之中得以全部体现，这也是导致法律法规之间存在矛盾和冲突的主要原因。

（二）安全生产行政执法不够规范

就当前的安全生产行政执法实践来看，存在现场检查方案不严谨、行政处罚与适用法律法规之间差距较大、执法文书粗制滥造和执法流程不严谨等问题，间接证明我国安全生产行政执法的规范化极为欠缺，致使执法不精不严，相关法律规定和标准制度难以落到实处。究其原因，一方面在于我国安全生产的法律体系的不健全，相关标准和流程不够完善；另一方面在于基层执法人员对现有法律法规不熟，理解不够全面和透彻，缺乏对法律法规的灵活运用，导致执法能力低下，对企业的监管不到位，企业常常存有侥幸，致使安全事故频发。

（三）安全生产行政执法与其他法制工作衔接不畅

目前，我国安全生产行政执法与其他法制工作环节的衔接不畅，主要表现在三个方面：第一，执法部门移交证据的标准尚未统一，造成证据千姿百态，形式各异；第二，执法部门在移交证据之后，没能跟踪案件进展，致使执法惩戒没能衔接到位，惩处措施不能及时紧跟执法脚步，造成执法不严，对企业没能形成威慑；第三，违法行为的判断标准不明确，造成执法人员难以明确分辨是其否属于违法行为。造成衔接不畅的原因有很多，可归纳成三点：第一，安全生产执法属于行政执法的一部分，主要依据《行政处罚法》和《行政强制法》来进行，而刑事诉讼类的证据搜集和呈报主要是根据《刑事诉讼法》，这两种法律之间在程序规定和证明表明等方面都存在很大区别，致使执法部门在移交证据时出现衔接不畅的问题[2]。第二，由于前期证据提交和相关程序存在衔接性问题，致使刑事案件的后期难以推进，为安全生产执法惩戒措施的落实到位埋下隐患。第三，由于立法、执法和司法等不同领域对刑事案件的判断标准和理解不同，造成犯罪误判，应移送的没有及时移送，不应该移交的却又错误移送等现象时有发生。

（四）安全生产执法缺乏专业力量

当前，我国安全生产执法队伍的人员构成比较复杂，执法干部大多属于半路出家，且水平参差不齐，整体业务水平和监管能力还需进一步提升，业务水平不高，对最新出台的各项法律法规及标准不了解，在执法检查中造成误判误罚，从而影响执法监管。此外，在执法队伍中，部分人员政治修养和道德水平较差，以情代法、以罚代法的现象时有存在，甚至受外部利益所迷惑，对存在安全隐患的生产企业采取包庇、数据作假等违法行为，在执法检查之前为企业通风报信，帮助企业蒙混过关。随着社会经济的发展，生产主体越来越多，构成也日渐复杂，执法检查人员面临的任务更多更重，如果不重视人才储备和队伍建设，在未来的安全生产执法过程中，也将更加无力。

三、运用法制思维推动安全生产执法创新的策略

（一）与时俱进，完善我国安全生产的法律体系

古人云：“大智治事，中智用人，大智立法”[3]，立法是执法的基础，也是法制思维形成的支撑主体。唯有不断更新和完善法律体系，才能更好地服务于社会治理，良法才能善治，正是这个道理。首先，转变立法观念。我国正处于改革转型的关键时期，各行各业都处于大变革的过程之中，时代在变化，社会生产在变化，立法也应一起变化。法律是社会治理的重要工作，也是保障民生的服务手段，具有社会性和公用性，理应将人本理念贯穿其中。就当前的《安全生产法》和《职业病防治法》而言，应该根据当下的时代背景和民众的健康权益诉求，逐步弱化服务于经济社会发展的功能，强化职业安全和健康标准，为基层劳动者的生命健康和安全保驾护航。其次，完善法律法规的更新和完善流程。紧紧围绕《安全生产法》，加快相关配套法律法规的建设，完善中央法律到地方规章的建设体系，对《矿山安全法》《危险化学品安全法》等相关法律进行修正、废除、更新，确保不同法律之间的配套和契合，将中央法律的指导性和地方规章制度的灵活性相结合，让法律体系更加符合现实需要[4]。最后，加强安全生产监督管理。在完善监管体制的基础之上，明确综合监管和行业监管各自的职责范围，从立法层面理顺安全生产监管的各个环节，明确各个部门的功能和职责分工，确保合作的顺畅。

（二）步步落实，提高行政执法的科学性规范性

法制思维是建立在现有法律的基础之上，是对法律法规和规章制度的尊重和敬畏，因此，在完善立法的基础之上，我们还需严格执法，提高执法的科学性和规范性，确保各项法规制度的全面落实。首先，熟悉相关程序，严格遵照程序执法。加强安全生产法律法规和相关规章制度的培训工作，提高执法人员的法律意识，为规范执法奠定基础，并加强对执法过程的监督，建立健全行政执法责任制度，约束和规范执法人员。其次，优化分级分类监管。引进国外先进的监管经验，根据风险大小的不同，将执法分为几个阶段，针对每一个阶段制定相应的监管措施。并在全国的生产企业中，筛选出最主要的企业作为重点监管对象，对企业产品和设备所引发的安全事故采用追溯性监管方法。此外，针对安全事故频发的地区和企业，进行重点监管，定期检查和排除安全隐患，减少安全事故的发生。最后，互助合作，强化执法联动。在严格落实《安全生产法》的基础之上，加强与其他部门的合作。不断健全现有的联合执法程序和工作机制，明确执法流程和各个部门的执法职责，制定多项联合执法方案和应急预案，实行联席会议制度，针对重要案件召开联合会议，进行集中讨论和交流，共同制定行动方案，并对执法经验进行交流推广。在联合执法完成以后，要加强对执法成效的回访和跟踪，确保执法环节的衔接性和流程的完整性。

（三）层层把关，理顺执法与刑事司法之间衔接

目前，执法和刑事司法之间的衔接不畅成为阻碍执法落实的不利因素。首先，深入学习安全生产涉事嫌犯和案件资料的移交程序，理顺相关流程，深化法律意识，进一步明确移交条件、证据要求、移交程序和相关责任。其次，完善联合执法和联合会议制度，加强各部门之间的交流与沟通，建立执法信息平台，实现信息共享，对执法移交过程中出现的问题及时总结和反馈，联合制定解决方案，提高执法移送工作的效率。最后，提高各部门的执法工作衔接意识。安全生产关系重大，不仅仅是各级监督管理部门的责任，也是各级公安和司法机构共同的职责所在。因此，我们要加强相关人员对安全执法合作意识的教育与培养，确保执法移送的各个环节可以实现有效衔接，减少执法阻碍。

（四）重视人才，加强安全生产执法的队伍建设

人才是各项工作得以顺利开展的基础，是安全生产执法的行事主體，也是法制思维的实践者和维护者。因此，在安全生产行政执法过程中，要重视人才培养和队伍建设。具体而言，可以从以下几个方面入手：首先，加强执法人员队伍管理，科学建立激励机制。通过改善办公条件，强化文化建设，明确职责分工，实行人员、岗位的优化组合。建立涵盖安全执法、监管工作方方面面、关联性强、易考核、易兑现的管理制度，制定能吸引人才、调动干部积极性的奖励制度。其次，加强法制宣传和培训。宣传教育在培育行政执法人员法制思维方面有着不可替代的作用。应当充分发挥新闻媒体作用，大力宣传安全发展理念及安全生产法律法规，切实加强安全文化建设，在全社会积极营造安全法制氛围，牢牢树立安全生产红线意识。一方面，普及各级领导干部安全生产法律知识，提升法律素养。所有领导干部必须率先垂范，带头学法，带头遵守宪法和法律，带头守法，维护法律权威，不得干扰执法。另一方面，进一步加大安全生产执法队伍教育培训力度，尤其是市、县两级基层执法人员的培训力度，提升执法人员综合素质。坚持严格公正文明规范执法，强化安全生产红线意识，在安全生产执法中坚持宣传先行、教育推动，强化执法。

综上诉述，安全生产执法检查工作的性质决定了执法检查工作必须以安全生产法律法规为依据，必须做到有法可依，执法必严和违法必究。而行政执法是安全生产法律的践行者，也是生产安全的可靠保障。我们要立足于当下，从当前安全生产执法存在问题入手，完善法律体系，让执法工作有法可依；完善规章制度和执法流程，提高行政执法的科学性规范性；理顺执法与刑事司法之间衔接，提高执法效率；加强安全生产执法的队伍建设，让安全生产执法后继有力。让法制思维渗透到安全生产执法过程的始终，为生产主体营造安全屏障，为人民生命健康保驾护航。

参考文献：

[1]胡建森.法制思维的定性及基本内容—兼论从传统思维走向法制思维[J].国家行政学院学报，2015（6）：R3-R7.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法（第六版）[M].北京大学出版社，2015：25.

[3]刘平.行政执法原理与技巧[M].世纪出版集团上海人民出版社，2015：42.

[4]黄海华.权力清单制度的法制价值及其实施[J].中国法律评论，2015（2）：18-22.