文/解振华

解振华：中国气候变化事务特别代表

2017年10月党的十九大胜利召开。会议提出中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记站在“事关中华民族永续发展的千年大计”的高度，再次强调了生态文明建设的重要性。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，系统阐述了“习近平生态文明思想”，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、以及怎样建设生态文明的重大理论和实践问题。这是新时代推动生态文明建设的根本遵循。

建立系统协调、运行高效的生态环境管理体制一直是习近平总书记强调的内容。党的十九大报告提出，要加强对生态文明建设的总体设计，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。2018年3月，全国人大通过了新一轮党和国家机构改革方案，分别组建自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局等部门，解决了一些长期解决不了的问题，有力推进了生态文明建设领域的职能整合。到目前为止，相关中央部门的“三定”规定均已获国务院批复，地方层面也正在紧锣密鼓地进行改革方案设计。

目前看，这一次机构改革有助于解决众多根深蒂固的体制弊端，为满足人民日益增长的优美生态环境需要奠定良好的体制基础。但另一方面，在发展转型过程中政府机构改革始终是一个核心话题，落实本次生态环境管理体制改革仍面临一些挑战，政府未来还需进一步推进自身改革建设，为实现生态环境治理体系和治理能力现代化奠定基础。

今天，我主要围绕四个方面，与各位分享我的一些看法和认识。

一、我国的生态环境管理体制是在适应不同时代生态环境保护要求下不断演进的

我国的生态环境行政管理体制，是在传统的自然资源国有和集体所有制框架下，以及计划经济体制和资源开发计划管理体系下逐步建立的，并伴随市场化改革和环境问题的不断出现，历经多次行政体制改革，逐步形成以政府主导和行政管理为特征的统分结合管理体制。这一体制安排是在快速的工业化和城镇化背景下建立的，在实现主要污染物浓度和总量控制、加强资源专业化管理和保护等方面产生了良好的效果，但随着我国进入社会主义新时代，实现生态环境质量根本改善、保护生态系统的完整性和原真性成为战略目标，这也对传统生态环境管理体制提出新的要求。具体来看，主要体现在四个方面需要发生转变。

第一，特定发展阶段下形成的体制安排需要从“增长优先”转向“保护优先”，这意味着资源和生态环境保护相关主管部门必须发挥更加重要的作用。改革开放以来，我国在国家战略上突出了“发展是第一要务”，受此影响，政府的管理体制中经济管理职能非常强大。相应的，生态环境保护的职能就相对弱小，权威性不足。特别是过度偏重GDP增长的干部考核机制，鼓励了地方政府把生态环境保护让位于经济增长。这是经济发展阶段所决定的，但也客观上造成了我国没有摆脱“先污染后治理”的道路。因此，需要以“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针来统领未来的体制和职能转变。

第二，生态环境保护职能需要从以往分散的资源环境要素管理逐步走向保护生态系统的完整性、原真性与生态环境综合管理。20世纪八九十年代，我国许多资源管理和污染防治职能是分散在各个行业部门，随着资源环境问题日益严重和我国向社会主义市场经济转型，相关职能不断由行业主管部门向环境保护部门集中。但是，仍有诸多资源管理、生态保护、污染防治职能一直分散在水利、住建、国土、林业等部门，这虽然有利于根据资源环境属性进行专业管理，但也与生态系统的完整性保护、综合管理及可持续发展理念有所冲突。

第三，从所有者和监管者区分不明、运动员与裁判员集于一身，向执行与监管相互分离和制衡的方向转变。改革开放后前10多年，在实践中，随着我们不断认清环境建设与环保监督的相互关系，使得环境保护部门逐步从建设部门中独立出来，但在全民所有自然资源的所有者、监管者相分离方面，我们一直都没有很好地解决。各级政府部门既代行土地、林地、海域、矿产等资产的开发经营管理的职能，又履行资源保护和生态建设的职能。后果是既没有很好地保障国有自然资源所有者和利用者的资产权益，也没有很好地实现资源与生态环境保护的公共功能，生态系统保护效果不佳。

第四，从央地事权不清、财权匹配不合理，向责权清晰、不断优化事权财权配置转变，建立相对独立的监测评估和监管体制。各级政府之间事权划分主要依据法律法规和“三定”规定，但由于法律法规等规定得不清晰，中央事权、央地共同事权和地方事权并没有清楚地划分。2014年，新环保法通过后，进一步明确了地方政府对当地环境质量负责，但多数地方仍然不具备与法律规定相应的财力。在地方政府的体制框架内，地方各级资源和生态环境保护部门难以形成独立监管的体制机制，“站得住的顶不住、顶得住的站不住”的情况比比皆是。因此，只有通过进一步的体制机制改革，使事权财权得到优化配置，才能有效落实法律法规的相关责任义务。

二、新一轮生态环境管理体制改革取得的主要进展

针对新时代生态文明建设的要求，党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，我国在生态文明体制改革框架下实施了生态环境管理体系改革，具体包括：一是推动了中央层面的职能整合，如将分散在有关部门的确权登记职能集中在国土资源部，实施了不动产统一登记；二是强化协调机制，以试点方式推动空间规划、市县多规合一、国家公园体制改革等；三是逐步调整中央和地方事权，如环境质量监测事权上收取得较大进展。这一系列改革举措极大推动了生态文明建设步伐和生态文明治理体系的构建与完善。

党的十九大之后，我国启动了新一轮党和国家机构改革，这是我国推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的必然选择。它按照“山水林田湖草”统筹治理的理念，改变了“不调整机构、仅整合职能和建立协调机制”的阶段性做法，针对体制弊端重组了资源和生态环境保护机构，调整了相关职能，不仅进一步理顺了生态文明领域的职能、机构设置和部门关系，也让党的十八届三中全会以来的生态文明制度建设得以在体制上固化。初步看，新一轮生态环境管理体制改革具有如下效果。

一是按照大部门制改革的思路，基本实现了污染防治、生态保护、统一监管等方面的大部门制安排，为解决制度碎片化问题奠定了良好的体制基础。这也是本次改革最大的亮点和特征。将分散在国土、水利、农业、海洋等部门的环境保护职能整合到生态环境主管部门，特别是使之前碎片化较为严重的水环境保护职能进一步集中；组建国家林业和草原局，统筹负责自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、国家公园等各类自然保护地管理职责等。生态环境部和自然资源部的资源和生态环境保护职能都大大扩充了，有利于生态环境保护与资源管理职能的相对统一和有效发挥。

二是分离了自然资源所有者的建设及管理职责和监管者的监督及执法职责，在一定程度上实现了制度设计对执行与监管的要求。自然资源部负责履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，负责资产确权与保值增值；负责覆盖全部国土空间的空间规划编制和用途管制等建设管理职责。同时，生态环境部负责统一实行生态环境监督执法，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，从而实现了所有者和监管者的相对分离。这种体制安排有利于实现“节约优先、保护优先”的要求，有利于加强自然资源开发的生态环境保护监管。这是我国生态环境治理体系的一次深刻变革，符合生态系统的整体性、系统性保护。

三是生态环境保护的统一性、权威性有所增强。生态环境部下设立中央生态环境部督察办公室，监督生态环境保护党政同责、一岗双责落实情况，根据授权对各地区各有关部门贯彻落实中央生态环境保护决策部署情况进行督察问责。建立健全生态环境质量监测体系，实行中央垂直管理，有利于保证数据的真实性和可靠性，有利于污染治理的绩效导向，为监督、考核和问责奠定良好的基础，为落实新环保法“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”提供体制和组织保障。党的十九大报告在评价过去五年进展时，认为全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，忽视生态环境保护的状况明显改变。我们预期未来该趋势将会进一步加强。

三、充分发挥生态环境管理体制改革效能仍需解决的问题

改革是“一分部署，九分落实”。充分发挥生态环境治理方面的大部门制改革效果，既图愿景，更重实操，才能满足我国资源和生态环境领域大手笔规划保护和生态系统功能维系的需要。目前看，本次生态环境管理体制改革仍面临一些挑战，需要在执行中深化和探索，就生态环境部而言，还主要涉及以下五个方面问题。

一是与自然资源部门在处理生态保护方面仍存在潜在冲突。生态系统是一个整体，自然资源与环境保护都在这个系统之内。我们在之前研究中提出，我国资源环境问题的长期解决方案是将环境、资源和生态保护整合到一个部门，但该方案调整范围过大，综合管理和专业化管理的矛盾比较突出，因此近期内污染防治职能适当集中和自然资源管理职能适当集中的方案比较可行，但难免会遗留一些问题。

这次改革印证了之前的判断，我们也预期处理好两部门关系将是一个长期课题。第一，生态环境部门被定位为监管者，监管自然保护地的保护、监督野生动植物保护、湿地生态环境保护、荒漠化防治等工作。但在相关资源监测、调查和统计职责都进一步集中在自然资源部门的情况下，长期聚焦于污染防治工作的生态环境保护部门可能缺乏足够的专业技术和能力、数据和信息支撑来履行监督职责。第二，从生态系统和环境系统的整体性来看，无论是污染防治还是生态保护都需要系统整治和管理，才能标本兼治，即在生态系统和区域流域层面进行系统综合防治，保护生态系统的整体性、原真性。生态环境部门与自然资源部门的关系要超出“所有者”与“监管者”范畴，未来两部门要在宏观决策方面强化沟通，才能增强决策的科学性与合理性，共同促进生态环境质量的根本改善。

二是与综合经济部门在处理应对气候变化和绿色低碳发展方面的职能协调。气候变化管理职能调整到生态环境部，是一次重大体制安排，其核心目标是实现大气常规污染物减排及温室气体排放控制的协同效益。但另一方面，两者的区别也较为明显，大气常规污染物减排更多地依靠生产全过程和末端治理为主，温室气体排放控制以能源与产业结构调整、生产与消费方式转型为主；换而言之，实现了低碳发展目标，意味着大气污染问题可以得到缓解，但反过来却不具有必然关系。在经济发展方式转型的职能主要在综合经济部门和行业主管部门的情况下，这实际上对生态环境部门的综合协调能力提出了较高的要求，因此必须更加注重发挥应对气候变化领导小组的顶层设计作用。同时，在地方层面，也需要地方生态环境部门负起应对气候变化责任，将应对气候变化工作纳入各地方生态环境行政管理部门的业务范围，并加强相关能力建设。

三是与国家林草局在自然保护地方面的保护和监管关系。《深化党和国家机构改革方案》提出，整合自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责，由新组建的国家林业和草原局负责。生态环境部门负责组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法。这两者实际上有较大程度的重叠。鉴于自然保护地以公益性自然资源为主，国家林业和草原局对自然保护地的管理将突出其生态环境属性，并突出生态系统的保护与服务功能的完善，因此，一方面，需要国家林业和草原局肩负起系统保护的责任和任务，另一方面，生态环境部门围绕自然保护地生态环境监管制度的制定和监督执法也需要与国家林业和草原局协调好责任分工，共同做好保护工作。

四是与水利、渔政、航运等部门以及上下游、左右岸在流域综合管理方面的跨部门跨行政区职能统筹。在原水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护等职责整合到生态环境部之后，水环境管理体制已得到理顺，流域水环境管理上将实行以生态环境部为主的双重管理。但一方面，流域管理最终目的是要走向流域综合管理体制，需要权衡水资源利用、水环境保护、经济发展等多种目标，实现科学调度，协调生态用水、生活用水和生产用水，因此还要进一步建立健全流域治理结构，将渔政、航运等部门以及上下游等各利益相关方纳入其中，进一步解决“九龙治水”问题；另一方面，还需要进一步整合流域管理体制与河长制的关系，进一步拓展仅限于行政区划内的河长制安排，从流域综合管理的角度统筹流域开发、保护与可持续发展。

五是建立健全环境与发展综合协调机制。这也是体制改革中最难处理的内容。中央明确生态文明建设坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，但在实践中由于积重难返，同时缺乏清晰的转型路径，短期内难以真正落地。在实践中，从增长优先向保护优先过渡，要么被地方忽视，要么用力过猛，超出对过去形成问题的正确认识和判断，与目前阶段的能力、任务和转型的要求不合拍，把握不好力度和节奏。一些地方短期内找不到兼顾改革、发展和保护的新发展方式，企业也难以适应这种政策的快速转型。

四、深入推进新时代生态环境管理体制改革

时代变革的背景下推动政府机构改革是必然选择。各国政府一直都在推动自身变革，来努力适应社会经济变化和回应公众诉求。我国生态环境管理体制改革不会一蹴而就，也不可能一劳永逸。在完成政府生态环境管理机构的合并分拆重组后，下一步要围绕转变职能、提高效能、强化机制创新和能力建设，全面建成适应建设美丽中国要求的生态环境管理体系新格局。

（一）利用机构改革契机，加快推进职能转变、明确职责，完善面向治理体系和治理能力现代化的生态环境保护管理体制

通过本轮党和国家机构改革，形成了生态文明建设领域新的政府组织机构框架，未来需要在该框架下进一步调整、细化、明确部门职责关系，构建职责明确的政府治理体系，防止出现职责重复、多头管理、推诿扯皮等情况。

一是进一步理顺政府部门间的职责关系。在生态保护领域，要抓紧研究生态保护监管的内涵、途径和方式，进一步强化统一监管，为生态环境部履行生态保护监管职责、明确分工奠定基础；在应对气候变化方面，建议强化国家应对气候变化领导小组的顶层设计，完善统筹协调机制，按照绿色低碳发展长期目标和规划要求，明确各部门的分工与合作，发挥好协同效应；在自然保护地方面，进一步明确国家公园的法律定位和标准，依法依规构建以国家公园为主体的自然保护地体系，在不断完善生态系统服务功能的基础上协调好保护与发展的关系，避免盲目的“先画圈、再保护”的现象及可能产生的“后遗症”，发挥好对保护工作的监管作用，协调好有关部门的分工，理顺相互关系；在解决流域性、区域性资源环境问题方面，要构建符合现阶段特点和治理要求的体制机制，尊重自然规律、科学规律和各利益相关方诉求，在保护优先的前提下处理好区域、流域内资源配置、合理利用与冲突解决。以起草长江保护法为契机，构建流域保护与可持续发展的法律法规体系，考虑到中央已明确部署的河长制、按流域设置环境监管和行政执法机构等相关改革任务，为加强流域统筹，建议由生态环境部门会同有关部门负责构建包括河长制在内的现代流域综合管理体系，实现流域、区域治理体系与治理能力的现代化的组织实施工作。在上述工作基础上，对决策、执行、监督监管等事项进行一定程度分离，分清主次责任，同时还要加快研究界定和划分生态环境领域的央地事权财权，构建事权与财力相匹配的央地权责体系，完善“保护优先”的财政转移支付、政府购买服务和生态补偿等相关制度。

二是加快推进部门内相关职能的整合转变。机构改革与职能转变是管理体制改革的一体两面，前者是载体，后者是主要目的。应进一步推动制度整合和职能转变，以不断改善生态环境质量为目标，整合排放许可证、环境影响评价、总量控制、污染排放标准、环境税等制度，进一步明确其相互关系，突出排放许可证的核心制度定位；科学合理有序地建立防治常规污染与应对气候变化的协同机制，重视转隶后地方应对气候变化工作的职责巩固与能力提高；应加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，以维护生态系统的完整性和原真性为目标，推进国家公园体制改革，明确保护对象并处理好与原住民以及土地权属关系，除了关注国家公园的设立、审批等项工作，还要全方位考虑生态系统的整体性保护与各类生态产品服务功能的提高。

（二）强化机制建设和创新，实现生态文明建设职能的有机统一，增强体制运行效能

生态环境大部门制只能解决环境内部各个要素的协调，而无法处理环境与自然资源管理、经济发展之间的关系。国外的许多实践证明，高规格协调机构对生态环境保护有着不可估量的重要作用。在当前经济发展面临多重挑战、污染防治攻坚战形势严峻、生态系统保护实施综合治理的情况下，有关部门在制定政策措施时需要避免仅从自身职能出发制定影响全局的政策措施。应在体制创新的基础上，推动机制创新，通过强化利益相关方参与，构建高效的协调议事机制、统筹决策机制，并做出程序性规定，提高体制改革的成果与效率。

一是建立健全生态文明建设的协调议事机制和程序。适时成立中央生态文明建设委员会，集中领导保护、发展、安全等方面的协调工作，就跨部门、跨领域改革任务做好顶层设计和督察实施，制定中国绿色转型的战略及其路线图、时间表和优先序。

二是推动完善生态环境保护科学决策和民主决策。完善决策机制，在重大行政决策前做好部门协调、专家咨询和公众参与等工作，形成有法律法规明确规定的可操作性规则。强化信息披露和责任追究，建立重大决策及不良后果的终身责任追究制度。

（三）加快构建政府主导、市场推动、企业实施、公众参与的生态环境治理体系

从长远发展看，强化自然资源统一管理和生态环境保护的独立监管是实现善治的重要保障。当前，需要进一步发挥市场在资源配置中的作用，逐步形成社会治理体制机制，并与政府部门形成相互配合、相互监督的“协同治理”的格局，使政府的自然资源保护统一管理和生态环境保护的独立监管真正发挥效能。

一是进一步健全环境保护的市场体系，激发企业活力。建议在完善总量控制和排放许可证制度的基础上，综合考虑价格、财税、投融资、补偿、排放许可交易等经济手段，因时因地采取有效措施，降低生态环境保护成本，切实提高治理效果；进一步推进全国碳排放权交易市场的建设，优先出台各项管理制度和标准、形成统一的信息平台、结合电力体制改革、加强治理体系与能力建设，尽早实现应对气候变化目标与承诺；把握绿色金融的正确方向，总结环保相关PPP项目和环境保险试点的经验教训，有序推进绿色和气候投融资的改革发展进程；采取有效措施，降低当前因内外部政策变化所造成的一些环保、新能源和电子废弃物处置企业的财务风险，促进环保产业的可持续发展。

二是完善社会组织与公众参与生态环境保护决策和监督的机制。进一步完善生态环境保护信息的公开制度，建立政府与社会各界的沟通协商机制，构建公众有序参与生态环境规划制定、行政许可、管理监督等各环节的制度和程序，进行充分协商，尤其是发挥居委会、街道办事处等基层组织与公众沟通的作用。完善环境保护的公益诉讼制度，完善社团登记和管理制度，培育和扶持各种基层环境保护社区组织和民间组织。

（四）全面加强自然资源和生态环境部门的能力建设

针对存在的能力不足问题，应在生态文明建设重要程度日益提高的情况下，全面加强自然资源和生态环境部门的能力建设，特别是加强对地方政府部门的指导及其能力提高，以完成日益繁重的管理任务。作为生态环境执法的主体，各级自然资源与生态环境部门必须自律，加强对执法人员的教育管理。增强各类非政府环保组织参与资源与生态环境管理的能力。