张天顶 张宇

（武汉大学经济与管理学院, 湖北 武汉 430072）

伴随着经济全球化的不断扩展和深化，世界范围内各个国家和地区在金融监管方面不断放松，一方面它大大增加了金融市场的活力和创造力，另一方面金融和资本市场的系统性风险正在悄然聚集之中。2007～2008年所爆发的国际金融危机犹如海啸一般席卷全球。在国际社会合作日益密切、国际金融机构关联度日益增强的今天，任何一个单独的经济体在面对系统性风险的爆发时都无法独善其身。单个金融机构的破产导致的风险在整个金融体系中的快速传染，以及国际监管组织面对风险的不断聚集和传播时监管手段的缺乏，使得政策制定者们逐步发现传统的基于微观审慎的监管思想也许能够较好地对个体金融机构的经营状况进行监控，但在面对系统性风险的发生时却显得无能为力。在国际性金融危机过后，国际社会持续地推动宏观审慎政策的应用，进而借助于宏观审慎管理健全金融监管协调机制，确保全球范围内不发生系统性金融风险。

当前，系统性金融风险问题备受关注，是影响经济健康运行的重要因素。2017年7月，在第五次全国金融工作会议上，习近平总书记明确强调“防止发生系统性金融风险是金融工作的根本性任务，也是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在重要的位置”。党的十九大明确提出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想在金融领域的根本要求，2017年11月，央行行长周小川在《人民日报》撰文探讨应对系统性金融风险问题，强调应对系统性风险的主题是防范，关键是主动1。对此，周小川指出我国金融形势总体上是好的，但当前和今后一个时期我国金融领域尚处在风险易发高发期，潜在风险和隐患正在积累，脆弱性明显上升，要主动防控系统性风险。为充分把握系统性金融风险可控程度，本文从监管角度对宏观审慎监管理念应对系统性风险问题进行探讨。

宏观审慎的内涵及监管框架

对于宏观审慎概念而言，不同研究者给出了不同的内涵的界定。有研究者将其视为应对商业周期的手段，而有的研究者认为其是确保金融体系保持稳定的工具。而且，对于宏观审慎政策框架组成部分并不是十分明确，对监管范围以及政策设计尚存在诸多分歧。为此，很有必要针对经过国际社会以及主要国家推进宏观审慎管理实践进行充分地分析。

1979年6月，在巴塞尔银行监管委员会(BCBS)的前身Cooke委员会的一份非公开文件中，“宏观审慎”一词被首次提及[7]。在关于向发展中国家提供更多贷款是否会对宏观经济和金融系统的稳定造成负面影响的讨论中，该文件强调指出：“微观经济问题正在逐步并入宏观经济的研究中，微观审慎监管也将逐步走向宏观审慎监管”。同年10月，由英国央行英格兰银行向国际清算银行(BIS)提交的关于如何采用审慎手段控制贷款的研究文件提到，宏观审慎监管方法将整个银行体系视为一个整体来考虑问题，而不再像传统的微观审慎监管一样仅仅关注单个银行的经营状况。

2000年10月，时任BIS总经理Andrew Crockett在国际银行监管会议上的讲话成为“宏观审慎”一词推广的标志性事件。Crockett(2000)认为为了维持金融系统的稳定，政策制定者必须加强宏观审慎的监管理念[8]。他认为宏观审慎监管方法有两个维度，分别对应的是两种完全不同的政策方法。其一是时间维度(Time Dimension)，即关注系统性风险随时间的变化情况，特别是随经济周期的变化而变化的情况。金融系统与实体经济之间的影响存在放大效应，当经济上行时，金融系统将会通过大量的信贷供给、资产价格的快速拉升、杠杆的加大以及期限的错配等各种形式加大对风险的暴露；而一旦由于某种原因导致经济表现疲软、资产价格下跌，金融机构将会通过去杠杆化、减少信贷供给及减少金融服务等各种途径规避风险，投资者将会在恐慌情绪的驱使下迅速抛售资产，从而导致资产价格持续暴跌并进一步加剧危机，这就是金融系统典型的顺周期性[4]。从时间维度防范系统性风险，需要监管者建立逆周期性的经济政策，在经济形势处于高位时设立安全缓冲垫，以缓解经济下行时带来的风险。宏观审慎监管的另一个维度为横截面维度(Cross-section Dimension)，即关注风险在不同金融机构之间的分布情况。基于横截面维度的宏观审慎监管主要关注金融体系中具有相同风险暴露敞口的金融机构及这些机构之间的互相影响。在政策制定上，这就体现在对于风险贡献程度较大的金融机构的识别及风险防范措施的制定等。2007年全球性金融危机发生以前，绝大多数研究者关注于系统性风险在时间维度的变化情况，关注的政策重点也集中在为解决金融系统的顺周期性问题而制定的银行资本要求等标准上。而在金融危机爆发之后，金融机构“大而不能倒”和“太关联而不能拆分”的特性成为影响金融系统健康运转的新的不稳定性因素，基于横截面维度的系统性风险防范成为研究者们讨论的重点。

宏观审慎监管政策主要是一种主要采用审慎工具来防范系统性风险的监管政策[2]，其主要目标是维护金融系统稳定、防范系统性风险发生，主要特征是建立更强的、体现逆周期性的政策框架，主要内容包括银行资本金要求、流动性要求、杠杆率要求、对系统重要性机构的特别要求、对衍生品交易的集中清算、对影子银行的监管措施等方面[15]。我们可以从时间和横截面两个维度出发，对宏观审慎监管框架的主要内容进行区分。

基于时间维度进行宏观审慎监管，主要是评估系统性风险随时间的聚积情况。监管者通常会对以下领域给予高度关注：(1)由信贷总量的快速增长及资产价格的快速拉升导致的整个经济体范围的脆弱性；(2)由房地产信贷快速增长或公司行业风险暴露增加导致的行业范围的脆弱性；(3)由外汇期限错配导致的金融行业的脆弱性等[11]。近年来，很多研究者致力于发现不同的早期风险预警指标来对可能到来的金融危机进行风险探测。BCBS(2010)认为信贷-GDP缺口数据(Credit-to-GDP Gap)可以有效地监控信贷总量的增长是否过于迅速[3]，Borio和Drehmann(2009)认为房地产抵押债务的增长与房价上涨幅度一起可以作为房地产市场顺周期风险累积的预警指标，而在流动性风险和外汇风险方面也不断地有新的代理指标提出[6]。由于单个指标往往关注于单个领域的风险情况，对于整体风险预警并不完美，因此监管者通常采用多指标方法，甚至可以结合其他的微观审慎指标，来对金融系统的脆弱性进行度量[11]。

有多种宏观审慎工具可以通过增强金融机构对风险的抵御能力以及调节金融系统的顺周期性，来从时间维度上防范系统性风险。如表1所示，这些工具大致可以划分为资本监管工具(既有整个宏观层面，也有行业层面)、信贷控制工具以及流动性控制工具。基于宏观层面的资本监管工具(如逆周期资本缓冲CCyB，动态准备金要求、时变杠杆比率等)旨在提高风险抵御能力，具体表现在当经济下行时，能够保持一定量的信贷供给，防止市场环境的进一步恶化。而针对行业层面的资本监管工具(如行业资本金要求等)，则更多地关注特定行业的借贷情况，提高贷款人对于风险的抵御能力。从信贷限制角度防范系统性风险(如贷款价值比率LTV、贷款收入比例LTI、债务收入比DSTI等)，主要是通过提高借贷者对资产价格和收入情况变化等不确定因素的抵抗能力，间接地提高放贷者对于风险的防范能力。而基于流动性的宏观审慎工具(如Basel III条例中提出的流动性覆盖比率(Liquidity Coverage Ratio，LCR)、净稳定融资比例(Net Steady Finance Ratio，NSFR)等)则通过对流动性资产的控制，为市场提供流动性支持，以防范市场流动性风险的发生。

表1 宏观审慎监管主要内容

基于横截面维度进行宏观审慎监管，则更多地关注金融体系中处于重要地位的金融中介及市场基础设施之间的关联性，以及这些机构一旦发生危机对整个金融系统甚至是实体经济造成的冲击情况。目前，为更好地从横截面维度防范系统性风险在各大金融机构之间的传染和扩散，国际监管组织主要从事前、事中和事后三个方面对系统性风险进行防范[13]。在事前预防阶段，监管者通过加强对金融机构系统重要性程度的识别，从根本上防止某一机构在整个行业中处于中心地位。BCBS从2011年开始，对全球系统重要性银行(G-SIBs)进行监测，国际保险监管协会(IAIS)同样定期对全球系统重要性保险机构(G-SIIs)进行披露。此外，对影子银行、场外衍生品市场以及非银行机构的监管框架也处于不断完善过程中。在事中避免阶段，宏观审慎监管主要通过加强对处于系统重要性地位的金融机构的监管要求以提高其损失吸收能力，来最大程度地降低其倒闭的可能性。这主要体现在对处于系统重要性金融机构追加附加的资本要求、提高流动性覆盖比例、限制大额风险的暴露以及引入杠杆率监管标准等。事后处置阶段是指通过设立有效处置的制度框架，采取适当的处置方式，避免严重的系统性风险、保护投资者。表2列出了事后处置框架的基本内容，主要包括完善处置制度和处置工具，建立跨境处置协调机制、制定恢复与处置计划以及建立存款保险制度等。

宏观审慎监管与微观审慎监管的区别

2007年金融危机的爆发使得监管者们逐步意识到，静态的、基于微观审慎的监管方法已经不足以解决现代金融体系日益增长的问题，必须要引入联动的、基于宏观审慎视角的监管新思路。Crockett(2000)从监管目标和风险来源两个角度对宏观审慎和微观审慎作出了区分[8]，Borio(2003)对此进行了补充和完善，从直接目标、最终目标、风险模型及政策制定等不同角度对宏观审慎监管和微观审慎监管的区别进行了阐述[5]，如表3所示。

表2 系统重要性银行事后处置基本框架

从监管的宗旨和最终目标来看，宏观审慎监管的直接目的是降低整个金融体系发生系统性风险的概率，从而最终减少金融危机的发生对实体经济带来的负面冲击以及社会成本；而基于微观审慎的监管重点，则更多地关注单个金融机构的经营状况，其最终目的是为消费者或者小额储户提供一定的保护。如果将单个金融机构比喻成为单个资产，将整个金融体系比喻成由这些资产构成的投资组合，那么在金融体系与实体经济的联系愈发密切的今天，为避免金融系统发生危机时给实体经济造成巨大的负面冲击，宏观审慎监管方法更多地关注于整个“投资组合”的尾部风险，而微观审慎监管则对“单个资产”的尾部风险都同等对待。

从风险的产生来看，宏观审慎监管强调金融机构经营行为之间的相关性，它认为风险源于金融机构的集体行为对资产价格、借贷以及其他经济活动造成的影响，具有内生性。而微观审慎监管则不关注金融机构面临的共同风险敞口，将风险视为外生变量，认为只要单个金融机构表现良好，整个金融体系就不会出现任何问题。然而实际上，即使每一个金融机构的行为本身都足够理性，整个金融体系仍然会遭遇问题。例如，当金融机构面对较高的市场风险时，公司通常会采取一定的收紧措施(如收紧信贷标准，减少市场流动性供给等)，从而对市场风险采取防守态势。但是，如果市场环境恶化时所有金融公司同时收紧信贷供给，那么市场将会出现严重的流动性危机，市场环境将会进一步恶化，系统性风险一触即发。

表3 宏观审慎监管与微观审慎监管的区别

从政策的制定和关注重点来看，二者之间的区别也是较为明显的。微观审慎监管采用一种自下而上(bottomup)的监管方法，它对单个资产的风险进行一定的审慎控制，认为整个投资组合的风险即为单个资产风险的简单加总，这种方法忽视了资产之间的相关性。然而正如资产分配理论中强调的，证券资产之间的相关性、系统性与非系统性风险之间的区别对于投资组合的风险控制都是至关重要的。忽略金融机构经营行为之间的相关性和面临的共同风险敞口，将会对整个金融系统所隐含的风险大小评估造成严重的偏差。基于此，宏观审慎监管采取一种自上而下(top-down)的监管方式，它直接对整个投资组合的尾部损失设置一定的监管阈值，在这一基础上再关注单个资产对于整个投资组合的边际风险贡献程度。

总体上来看，宏观审慎监管是一种将金融体系作为整体，以宏观的视角来防范系统性风险的发生并维持金融系统稳定的监管方式。从严格的意义上来看，宏观审慎旨在应对金融体系内部以及从金融体系到实体经济的负外部性，从宽泛的意义上看，宏观审慎监管缓解金融周期带来不利影响，防范系统性风险发生，如果一旦发生危机则通过资本缓冲来吸收不利的影响。

系统性风险及主要特征

尽管系统性风险一词很早就被提出，但由于其涉及的方面较广，当前学术界对其尚无统一的定义。事实上，系统性风险通常被认为是这样一种现象，即只有当我们真正感受到它存在的时候，我们才知道它发生了，而这种感受通常反映为实体经济中大量金融机构的破产和倒闭[10]。IMF(2009)认为系统性风险是指由于金融系统中的部分或者全部机构遭遇经营危机时导致的整个金融服务市场的混乱，而这种混乱很可能对实体经济产生严重负面效应的风险[10]。系统性风险多关注于金融机构、金融市场、金融基础设施与更广义的经济体之间的相互作用。当前研究者主要针对系统性风险的某些具体特征来对其进行定义，如相关风险暴露、传染性、泡沫资产、流动性风险以及金融机构的负外部性等。

2007年全面爆发的国际金融危机彻底暴露了国际监管组织在系统重要性金融机构监管上的不足，一系列大规模、全球活跃度较高的金融机构相继发生危机，对整个金融体系产生巨大冲击的同时，也对实体经济造成了极大的损害。在这场金融危机中，新世纪金融公司、雷曼兄弟先后申请破产保护，贝尔斯登、美林公司分别被摩根大通和美国银行收购，房利美、房地美和美国国际集团相继被美国财政部接管，高盛集团和摩根史丹利由投资银行转为商业银行，靠吸收存款渡过难关。在这场浩大的金融海啸中，这些赫赫有名的大型金融机构非但没有起到“金融稳定器”的作用，反而成为了系统性风险的发源地和集散地。与此同时，监管当局用于防止风险进一步扩散从而损害市场稳定的监管工具却寥寥无几，公共部门不得不进行大规模的强制性干预来恢复金融市场的稳定性。然而，这些干预措施本身就有较大的金融成本和经济成本，同时存在较大的道德风险。监管者们逐步意识到，要想从根本上解决问题，就必须制定一套完整的政策框架来解决系统重要性金融机构(SIFIs)的风险防范问题。

这场全球性的金融危机带来了全球监管思想的转变，系统性风险防范的研究重点从强调时间维度的风险积聚变化转向强调横截面维度的风险分布研究，SIFIs的识别成为宏观审慎政策框架最主要的内容之一。当前学术界对金融机构的系统重要性并没有一个统一的标准，IMF(2009)认为当SIFIs遭遇较大的经营危机时，整个市场甚至实体经济都将会遭受到较大的冲击，且这种冲击将会在短时间内持续蔓延。不同的研究者试图从更具体的角度来对系统重要性金融机构进行定义，如侧重金融机构的负外部性[10]、市场关联度[2]、规模大小[15]等。钟震(2014)认为SIFIs是指那些规模较大、与其他金融机构相关度紧密且具有一定市场重要性，以至于当这些金融机构出现经营危机时会对全球或本国金融系统造成严重混乱和冲击的金融机构[13]。

巨大的负外部性和较高的道德风险是SIFIs的主要特征：当规模较大或者与其他金融机构联系紧密且具有相同的风险暴露敞口的金融机构遭遇经营危机时，将更容易加速其自身风险的扩散，从而对整个金融体系的稳定造成严重的影响，产生巨大的负外部性[13]。普遍的道德风险是指SIFIs将更容易享受“监管宽容”政策的隐性红利。商业银行等金融机构在经营管理过程中由于信息不对称，可能会做出让监管者始料不及的较大风险的决策，进而产生道德风险。的确，当前研究表明，如果这些金融机构坚信即使在自身经营发生危机时，政府仍然会通过财政救助或者中央银行再贷款的形式进行救助而不会令其倒闭，这无疑相当于得到了监管主体的又一层保护，因此其道德风险问题就会变得更为突出，在金融市场的系统性风险防范中需要对这一类金融机构予以特别关注[4]。

西方主要国家的监管实践

在政策制定上，国际组织也在不断推进宏观审慎监管框架的形成和完善。2009年，在美国匹兹堡举行的G20峰会上开始正式提出要进行宏观审慎管理和政策制定。次年在韩国首尔举办G20峰会提出，为了更加全面、可持续地了解系统性风险的防范，要求FSB、IMF和BIS要将宏观审慎监管框架的制定作为首要任务。目前，BIS已经建立起一套相对完善的宏观审慎框架，包括从时间维度防范系统性风险的金融机构资本要求、流动性要求、杠杆率要求等，以及从横截面维度防范系统性风险的系统重要性机构的识别以及对其资本附加要求等[4]。

本次国际金融危机过后，为提高金融系统稳定性，同时保证市场的开放度和一体化，G20国家相继发布了一系列国际金融改革方案，其核心内容主要包括增强金融机构抗风险能力、解决“大而不倒”问题、增加衍生品市场安全性以及对影子银行的市场化改革等[12]。由于仅靠单个方案并不能够完全解决G-SIFIs的负外部性问题，监管者通常采用多种手段来对风险进行防范，其目的主要有以下两点：其一、通过增强G-SIFIs的损失吸收能力来减小这些机构发生危机的可能性；其二、通过改进全球恢复和处置计划框架来减小G-SIFIs发生危机时对整个金融系统和实体经济带来的冲击。

在危机之后，巴塞尔银行监管委员会提出了一系列改革措施来提高银行系统对风险的承受能力。2010年11月，BCBS发布Basel III协议，引入杠杆率(LR)、流动性覆盖率(LCR)、净稳定融资比例(NSFR)和大额风险暴露政策框架，首次对全球性金融机构流动性进行定量监管，以提高金融机构应对风险的能力。通过对所有国际活跃度较高的银行进行资本充足率监控，保证每个银行将自己的资本相对风险暴露比率维持在一个合适的水平上。Basel III资本协议将流动性监管和资本监管同等重视，引入了两个流动性监管新指标，流动性覆盖率LCR和净稳定融资比率NSFR，这是巴塞尔委员会第一次提出并将流动性风险的量化指标在全球范围内推广。LCR是指银行机构拥有的高流动性性资产与压力情景下短期净现金流量比例，用以确保银行机构拥有足够的现有流动资产储备，能够应对市场突如其来的大量现金赎回需求。NSFR是指银行机构可用的稳定资金量与长期发展所需资金量之比，用于衡量银行机构可使用的长期稳定资金来源对其长期业务发展的支持程度。其中，稳定资金包括客户存款、银行间市场长期批发资金和股权，而不包含银行间市场的短期融资资金。

2011年11月，为解决系统重要性银行TBTF和TITF等问题，FSB决定于每年11月发布《全球系统重要性银行名单》，以确保当G-SIBs遭遇困境时，有足够的损失吸收能力和资产重组能力以便其采取有序措施，减小对金融市场稳定性的冲击，保证其核心功能的运转并避免将公众资金暴露于巨大风险之中。2013年8月，国际保险监管协会(IAIS)发布全球系统重要性保险机构(G-SIIs)评估方法，并由FSB于每年11月定期发布《全球系统重要性保险机构名单》。被认为是全球系统重要的金融机构将会根据其评估得分划分为不同的组别，追加不同等级的资本附加并施以更加严格的信息披露要求。

2012年，BCBS启动监管一致性评估项目(RCAP)，对各国监管政策的引入、一致性评估以及政策效果分析的进展情况进行定期发布。该项目自2011年10月开始定期监控各国在风险资产要求上的进展情况，自2013年10月开始定期监控全球重要性银行的附加要求、流动性覆盖率以及杠杆率要求。巴塞尔银行监管委员会(BCBS)通过在2013年对成员经济体实施巴塞尔协议III的评估。因不同成员经济体下银行自身对风险加权资本的测量存在着重大差异，摆在国际社会面前重要议题就是要建立起具有可比性的政策框架。同时，为补充风险资本的要求，BCBS强调了监管资本占银行总风险敞口的杠杆率为3%的目标，并完善了相关计算方法。同时，对全球系统性重要银行的评估方法、披露要求以及额外吸收损失能力要求等进行了完善。根据G20峰会达成的共识，FSB针对非银行非保险的金融机构系统重要性评估方法不断完善。2015年10月，BCBS将RCAP项目的监控内容扩展到Basel III协议的全部内容。随后几年间，BCBS在巴塞尔协议III框架下不断修订市场风险资本要求以及杠杆率框架，注重构建具有可比性、简单性以及风险敏感性的要求框架。根据BCBS在2016年10月发布的进展分析，所有BCBS27个成员经济体都按照巴塞尔协议III风险资本要求和流动性覆盖比率要求严格地执行，2016年底完成了所有成员经济体的资本框架评估。

美国、欧盟以及英国等西方经济体不断加强宏观审慎管理，引入了宏观审慎框架。美国强化了以美联储为核心，同时注重美联储与联邦存款保险公司以及行业监管部门之间相互协调的管理模式，中央银行的金融监管职能被明显加强。2016年金融稳定监督委员会(FSOC)针对美国系统性风险评估报告表明美国金融体系面临着潜在的风险，这些风险可能会危及金融稳定。随后，2016年9月美联储针对逆周期资本要求以及系统重要性金融机构监管出台了一些细则，维护金融稳定。早在2009年6月，欧盟成立了欧盟系统性风险委员会(ESRB)，负责推进欧盟宏观审慎政策的实施。2012年底，欧盟委员会提出建立欧洲单一监管机制(SSM)，可以说欧盟通过金融监管改革使得欧洲中央银行成为强有力的监管核心，基于宏观审慎政策维护监管的统一性。2016年3月和10月，欧洲中央银行先后发布了两期宏观审慎公报，强调了单一监管机制下宏观审慎的政策目标、途径、工具及管理框架，并针对欧元区宏观审慎政策进展情况进行了详细介绍。国际金融危机爆发前，英国各自为政的监管机构之间缺乏有效的合作，金融体系应对系统性风险的能力不足，缺乏宏观审慎政策框架。危机过后，英国政府为实现金融体系稳定和可持续性，对本国监管体制进行重大改革，建立起宏观审慎监管框架，强化了英格兰银行作为中央银行在货币政策、宏观审慎政策职责，全面强化其央行在维护金融稳定方面的职能。2016年英国金融政策委员会(FPC)针对脱欧公投后续影响对宏观审慎政策进行了调整，建议下调金融机构的监管资本缓冲要求。2016年3月英格兰银行开展了贷款规模占据全部贷款80%的银行业压力测试，压力情境设定较此前测试施加更加苛刻的条件，结果表明少数几家银行在压力环境下曝露出资本严重不足的问题。

总体上，当前主要的西方国家监管实践中，各国注重将传统的货币政策框架与宏观审慎监管框架进行高度整合，进而解决在应对系统性金融风险下治理机制以及组织结构不适应金融监管客观要求的问题。

中国面临的挑战、监管进展及政策启示

现有研究表明，金融危机过后，系统重要性的本质及其地理分布发生了显著的变化，这主要体现在从发达的西方资本市场向发展中的新兴资本市场的转移，尤其是向中国的转移[1]。表4列出了2012～2017年由FSB公布的《全球系统重要性银行名单》，可以看到，我国商业银行的比例有显著增长。

在2017年11月21日公布的全部30家全球系统重要性银行机构中，我国商业银行占据其中4席，数量仅次于美国的8家。其中，中国银行、中国建设银行首次调入第二组，追加资本要求1.5%，中国农业银行处于第1组，追加资本要求为1%。2017年FSB跟国际保险监督官协会沟通后，决定不公布2017年全球系统重要性保险公司名单。按照2016年公布的《全球系统重要性保险公司名单更新》中，中国平安保险集团连续第三年入选，是所有发展中国家唯一入选的保险机构2。FSB将SIFIs分为全球系统重要性机构(G-SIFIs)和国内系统重要性机构(D-SIFIs)两大类，尽管其每年都对G-SIFIs做定期披露，但由于每个国家的情况不同，对具体国家的D-SIFIs的研究仍有较大的研究空间。

表4 2012～2017年全球系统重要性银行名单

BIS在2016年7月发布的《中国关于Basel III协议中G-SIB和D-SIB框架的进展情况说明》指出 ，尽管中国的银行系统在近年来发展十分迅速，但其核心业务仍然停留在国内信贷产品和服务的供给等传统业务，这就导致在BIS的评估系统中，中国的银行往往在规模方面得分较高，但在跨地区活跃度和复杂性指标上得分都相对较低。正是基于我国银行业系统的这一特殊情况，对我国国内系统重要性银行的科学且合理地确定就显得尤为必要。

在对系统重要性金融机构的宏观审慎监管上，我国监管部门也正在不断采取措施，积极应对。2009年，中国人民银行提出要开始着手宏观审慎监管政策的制定。2011年年初，央行正式引入差别准备金动态调整机制，对40多家资本充足率较低、信贷增长过快、顺周期风险隐患增大的地方金融机构实施差别准备金要求。该机制在加强宏观审慎管理、促进货币信贷平稳增长、维护金融宏观稳定方面发挥了重要作用。为推动商业银行增强风险管理能力，强化整个银行体系的稳定性，近些年中国银监会相继颁布了《中国银行业实施新资本协议指导》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行流动性风险管理办法》等一系列规定，建立了有效资本监管的三大支柱(即最低资本要求、监管当局的监督检查、信息披露)和五个监管指引，对我国商业银行的流动性进行严格把控。

2011年11月，我国完成IMF和世界银行组织的为期两年的金融部门评估规划(FSAP)，帮助中国金融管理部门对金融体系和制度框架进行了全面梳理并就金融改革和发展提出多项意见，如推进利率市场化改革、加强金融监管协调、构建逆周期宏观审慎制度框架等。2013年8月，中国人民银行与银监会、证监会、保监会、外汇局建立金融监管协调部际联席会议，这标志着我国金融监管协调工作正式走上制度化、规范化、日常化的轨道。2014年1月，中国银监会发布《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，对上一年被BCBS认定为G-SIBs的商业银行及上一年年末调整后的表内外资产余额为1.6万亿元人民币以上的商业银行的最低披露要求作出了详细的说明，其中包括调整后的表内外资产余额、金融机构间资产、金融机构间负债、发行证券和其他融资工具、通过支付系统或代理行结算的支付额、托管资产、有价证券承销额、场外衍生品名义本金、交易类和可供出售证券、第三层次资产、跨境债权和跨境负债等12个指标。2015年12月，中国人民银行研究构建了金融机构宏观审慎评估(MPA)体系，对差别准备金动态调整机制进行升级。MPA体系既保持了宏观审慎政策框架的连续性、稳定性，又有所改进。

为落实FSB对SIFIs的相关要求，推动我国SIFIs有效处置机制，我国监管部门全面加强对银行业、证券业、保险业、金融控股公司和具有融资功能的非金融机构的日常监测，开展金融机构现场评估，组织商业银行和证券公司开展年度金融稳定压力测试，对SIFIs的监管也在有条不紊地进行。2014年5月，中国平安保险集团CMG成立，成员包括保监会、银监会和保险保障基金。2015年8月，由财政部、人民银行、银监会、香港和澳门金管局五家CMG成员单位联合组成的评估小组对工商银行、中国银行的恢复与处置计划(RRP)的可行性、可靠性及系统性影响进行全面评估。为了进一步完善宏观审慎监管，中国人民银行从2016年起推进MPA体系有效运行，从资本和杠杆、资产负债、流动性、定价、资产质量、跨境业务风险以及信贷政策执行情况等方面引导我国银行业金融机构加强自律和约束。2017年第一季度，在宏观审慎评估体系中强化了对表外业务的风险管理。

值得注意的是，我国不仅积极推动宏观审慎监管框架建立，还大力推进国际社会注重宏观审慎管理工作[14]。2016年，中国作为G20轮值主席国要求IMF、BIS以及FSB在开展工作中注重总结各国宏观良好实践经验，为此上述三家国际机构联合发布了《有效宏观审慎政策要素：国际经验教训》，为各国建立和完善宏观审慎监管框架提供参考。

对于我国金融部门监管而言，需要注重练好内功防患系统性风险于未然。国际上金融部门监管理念从微观审慎转向宏观审慎，要结合中国金融部门自身特点，制定具有可操作性的流动性监管制度。当前，我国金融部门的系统性风险主要集中于银行部门[12]，因此为防范流动性风险需要强化监管。尽管我国金融部门系统性风险主要集中于银行部门，但是对于我国金融体现中保险业、证券业等行业部门的监管尚需要不断强化，在这些行业部门参照国际上监管实践尽早完善全方位监管框架。2017年11月，国务院金融稳定发展委员会成立，其主要职责包括统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项等。在金融稳定发展委员会议事协调下，更加有利于我国实现金融监管的全行业覆盖，需要在该委员会各项议程中积极建立适应现代金融市场发展内在要求的监管体制机制，充分发挥对我国金融行业的综合监管和协调监管职能。

在宏观调控的框架内，我国要注重构建货币政策与宏观审慎政策密切配合的一体化框架。传统监管体制不足之处在于中央银行缺乏审慎监管权，在引入宏观审慎政策框架下协调与现有货币政策之间关系不断被凸显出来。一般地，货币政策主要针对宏观经济总量，重在保持经济增长和物价水平处于稳定状态；宏观审慎政策注重于金融体系健康运行，减缓跨市场传染所带来的系统性风险问题。在大力推进宏观审慎监管理念过程中，要注重系统性金融风险与系统重要金融机构的监管，尤其对开展跨市场跨业跨地区金融产品业务，迫切需要开展综合监管。

注释