【摘 要】 《公务员法》的颁布实施是我国行政实体立法的一大突破，将行政法调整对象由外部行政关系转向内部行政关系。但在具体落实中，该法仍具有一定的局限性。本文分析了《公务员法》第54条实施的局限性，指出由于制度设计上的不完善、上下级之间的信息不对称、以及公务员追求自身利益的最大化的倾向导致公务员抵抗权行使的局限性。提出要充分发扬民主，建立科学的考核评价机制，进一步厘清公务员上下级之间的关系，充分发挥公务员对上级的监督权，才能促进行政机关依法行政。

【关键词】 《公务员法》；抵抗权；局限性；监督权

一、研究缘起

案例一：杨秀珠曾经在她的办公室向下属布置工作任务，实则是布置贪污任务，她的下属都知道杨秀珠的行为是“明显违法”的，但是作为杨秀珠的下属，他们都没有发表反对意见，而是默默地配合执行杨的错误指令，使得杨秀珠的违法行为得逞。杨秀珠的事情暴露后，这些执行错误指令的下属也受到了法律的制裁。

案例二：法官胡光佳在云南省宣威市人民法院工作了十三年，因为在居民的房屋拆迁问题上与政府发生了矛盾，被认为不配合政府工作，无视上级下达的“政府工作”的命令，他依照法律规定将“违法的当地政府”告上了法庭。此举得罪了当地政府，胡光佳在年度考核中被评为“不称职公务员”，理由是“政治表现”不好。

案例三：中央电视台新闻直播间播出《甘肃：祁连山生态调查》，节目反映的是祁连山生态保护中存在的问题，如水电站生态用水下泄不符合规范、企业违规排污等。报道播出后，市委、市政府高度重视，主要领导和相关部门赴现场核查。市委、市政府4次召开专题会议，就报道反映问题迅速拿出整改措施，对有关企业和责任人依法依纪追责。共对10名县处级干部予以责任追究，对6名涉事企业相关责任人依法拘留。

以上只是几个社会影响较大的典型案例，现实生活中这样的事例很多，这表明了坚持依法治国，破解“执行命令还是执行法律”的困局，落实《公务员法》的迫切性。国务院于1993年8月14日颁布了《国家公务员暂行条例》，这标志着我国公务员制度的确立。在经过十多年的探索之后，2006年1月1日，《公务员法》正式实施，公务员制度的一系列相关规定通过法律形式得以确立，实现了公务员管理的法制化，开启了法治社会的先声。《公务员法》的颁布实施是我国行政实体立法的一大突破，将行政法调整对象由外部行政关系转向内部行政关系。基于依法行政和责任行政理念，《公务员法》第54条规定对于加强公务员依法行政的责任感，无疑具有相当正面积极的意义。但是，在行政机关实行首长负责制的背景下，公务员是“执行命令还是执行法律”，公务员说“不”面临着现实困局和两难选择，若是选择执行命令可能被追究法律责任，若是选择执行法律可能要付出沉重代价。这说明这一条款的逻辑性和可操作性存在问题，容易导致出现有法不能依或有法无法依的现象，首长负责制会成为变相的“一言堂”，助长了官僚主义现象的滋生，破坏了民主集中原则，破坏了决策的科学性和民主性，由于行政决策失误和错误决策的无障碍执行给国家和社会造成了巨大的损失。所以，研究和分析《公务员法》第54条在实施过程中不能彻底实施的原因，并提出相应的解决策略，具有非常重要的意义。

二、《公务员法》第54条“抵抗权”条款实施存在局限性的原因分析

我国《公务员法》第54条所规定的公务员具有的抵抗权在实施过程中存在着很大的局限性，制度设计上的不完善、上下级公务员之间信息的不对称和公务员对自身利益最大化的追求是主要原因。

1、《公务员法》制度设计上的不完善

我国公务员制度受“特别权力关系”理论的影响，依据这种理论的法律法规特别强调公务员对上级服从的义务，不太重视或不太强调公务员自身享有的权利。[1]《公务员法》在制度设计上还不完善，表现在三个方面，向上级报告义务的缺失；“明显违法”的范围不明确；没有对上级向下级下达决定和命令要采取的形式做出明确而具体的规定，致使公务员无法证明上级做出的决定或者命令是错误的。[2]《公务员法》第54条在实际执行过程中容易出现副作用。第一，执行上级决定或命令是公务员的基本义务。按照法律规定，公务员的权利与义务应当是一致的。如果上级做出的决定和命令是违法的，让公务员承担相应的责任，对公务员来说是不公平的。第二，明显违法的决定和命令存在认定困难的问题，在实践中容易产生分歧，引起争议，也很方便上级向下属推脱责任。第三，在工作实践中，公务员为了避免承担责任，可能会对上级哪怕是正确的决定和命令不断质疑，这不利于维护上级的权威。因此，单凭《公务员法》第54条这一法条的创新，还不能破解长期以来形成的顽疾，如上下级之间存在的人身依附关系，下级对上级唯命是从，上级打击排斥“不听话”的下级等。公务员给上级提意见是要经过一番利益权衡，甚至是要经过一番思想斗争的，更不用说拒绝执行上级的错误决定或命令，因为上级决定其晋升的命运。[3]在案例一中，对杨秀珠明显违法的决定，下级都选择了沉默。

2、上下级之间的信息不对称限制了公务员的判断

由于上下级在科层组织中处于不同的位置，视野不同，所掌握的情况不一样，限制了公务员对来自于上级的决定或命令的判断。由于在实际工作中上级权威的影响，以及对上级的过度信任，公务员不会轻易对来自上级的决定或者命令做出是错误的判断，可能会认为是自己没有理解上级的决定或者命令的意图所在。另外，法律条款本身给公务员在执行该条款时留有很大的自由裁量空间，在“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见”这项规定中，“可以”向上级提出改正或者撤销的意见，这也意味着也“可以不”向上级提出改正或者撤销的意见，再加上公务员自己也知道和上级之间存在着信息不对称的问题，所以更多的时候会选择“可以不”向上级提出意见。如果公务员觉得上级的决定或者命令有错误或者明显违法而提出了意见的话，很大的可能是“上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令”，如果出了问题，“执行的后果由上级负责，公务员不承担责任”，实际上，一旦真的出了問题，对公务员自身也是不利的。而且，《公务员法》对公务员的权利和义务都作了明确的规定。《公务员法》第12条“公务员应当履行的义务”中的第2款规定，公务员“按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率”。第13条“公务员享有的权利”中的第5款规定公务员有“对机关工作和领导人员提出批评和建议”的权利。作为对公务员工作行为的督促，以及为了保证上级的权威，第53条第5款规定，公务员不得“拒绝执行上级依法做出的决定和命令”。

由于在实际工作中，下级公务员与其上级之间存在着信息不对称的情况，而且《公务员法》也规定公务员不得“拒绝执行上级依法做出的决定和命令”，这极大限制了公务员抵抗权的行使，第54条被束缚住了。

3、自身利益最大化的追求也限制了公务员抵抗权的行使

人都有追求自身利益最大化的本能，公务员在执行公务的时候也在追求自身利益最大化。公务员的考核成绩是由上级负责的，“主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次”，所以，公务员一般会选择和上级搞好关系，忠实地执行上级的决定或者命令是处理好和上级关系的常态选择。如果轻易行使抵抗权，由于上下级之间信息不对称，就要冒着可能自己的意见是错误的风险，给上级工作带来一些不必要的麻烦，如果真的被证明自己的意见是错误的，影响上级对自己的印象，可能会影响到自己的考核成绩。公务晋升领导职务也是由上级主导的，《公务员法》第44条规定了公务员“晋升领导职务，按照下列程序办理：（一）民主推荐，确定考察对象；（二）组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；（三）按照管理权限讨论决定；（四）按照规定履行任职手续。”在决定公务员职务晋升方面，上级起了很大作用，甚至能够起决定性作用。在案例二中，法官胡光佳依法行使自己的职权，结果却被打击报复。所以，公务员从自身利益最大化的角度，不会选择冒风险行使抵抗权。

三、对策与建议

尽管公务员在具体行使法律规定的抵抗权的时候存在着一定局限性，但是，我国《公务员法》的颁布实施毕竟为加强公务员队伍建设提供了法律依据。相对于具体的工作实际而言，法律条款永远是抽象的。法律的逻辑必须和现实生活的逻辑相吻合才能有效发挥法律的作用。要克服公务员抵抗权行使的局限性，必须要有相应的制度跟进。一是要充分发扬民主，建立科学的考核评价机制，对公务员工作业绩的考核评价和公务员是否晋升的决定权要真正听取群众的意见；二是要进一步理清公务员上下级之间的关系，不可能改变上下级之间信息不对称的情况，但可以进一步健全制度，充分发挥公务员对上级的监督作用，使得《公务员法》能够真正发挥作用，促进行政机关依法行政，提高工作效率，建设社会主义法治国家。

【参考文献】

[1][3] 冯祥武.执行命令还是执行法律？———兼论《公务员法》第五十四条关于公务员有权说“不”的规定[J].行政与法，2008（2）41-44.

[2] 喻少如.论公务员对违法决定或命令的相对不服从———对《公务员法》第 54 條的立法解读[J].湖北社会科学，2007（4）17-21.

【作者简介】

于晓航（1997.8—），山东德州人，兰州大学法学院学生.