吴斌 吴璇

2017年，缘于多位公民向全国人大常委会提出的审查建议，多部存在问题的地方性法规、地方政府规章和“两高”司法解释被修改或停止执行。

目前，全国人大常委会正积极推进一项数字工程，力图让“规范性文件备案审查”更信息化、智能化，磨砺这把宪法赋予各级人大及其常委会的监督“利剑”，堵住“立法放水”的漏洞，保证国家法制统一。

明初，为加快“备案审查信息平台建设”，全国人大常委会法工委在广州举办平台建设现场推进会。这项工程将建起一张法律的“电子天网”，未来所有新制定的行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件都将通过平台实现“电子报备”，这将有助于及时掌握全国各类规范性文件的底数和全貌，更加便捷地开展审查工作。

这次会议也是人大备案审查系统首次全国性会议。“备案审查信息平台建设”这项工程的动因、规划、进度和远景，第一次完整展现在公众面前。

全国法律法规的底数有望摸清

什么是“规范性文件备案审查”？

根据法律规定，行政法规、地方性法规、司法解释应当报全国人大常委会备案。部门规章和地方政府规章应当报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。

规范性文件涵括范围极广，制定主体不同，有可能会出现规定之间互相“打架”，违反上位法甚至违反宪法的问题，备案审查的目的就是要保证国家法制统一，保证中央令行禁止，保障宪法法律实施。

“现在，请发送短信，由广州市人大常委会报备文件。”

8月12日上午，广东省人大常委会会议厅，在全国人大常委会法工委备案审查信息平台建设现场推进会上，广东省人大常委会负责备案审查的工作人员正在大屏幕上演示如何利用信息平台，快速完成设区市规范性文件报备工作。

一分钟不到，接到短信通知的广州市人大常委会就将《广州市人民代表大会常务委员会关于促进广州国际航运中心建设的决定》向省人大常委会成功报备。

“进展的确让人振奋。”全国人大常委会法工委副主任张勇看完广东备案审查信息平台演示后说。根据立法法要求，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内报有关机关备案。

之前，规范性文件备案基本上都是纸质报备。纸质备案接收文件数量多、报备流程耗时长，“迟报、漏报现象时有发生，任务相当繁重”，全国人大从事备案审查工作的一名工作人员说。

结果是，除法律外，作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章，底数到底是多少，长期以来不清楚、不准确。

立法权限下放 给法律监督增压

2004年，全国人大常委会在法工委下专门设立备案审查机构。此后多年，通过沟通协商，督促制定机关纠正的法规、司法解释累计有上百件。

但一名人大备案审查系统的负责人坦言，很长一段时间，备案审查系统在人大立法工作队伍中人数最少，“有的省有，有的省几乎没有”，地方对备案审查工作认识并不到位，备案审查制度也不够完善，备而不审现象不同程度存在。

不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，明确指出《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》将国家规定禁止的10类活动缩减为3类，在立法层面存在为破坏生态行为“放水”等问题，令人惊诧、发人深省。

另一方面，由于立法体制改革，地方立法主体大幅增长，维护国家法制统一带来的难度明显加大。

2015年立法法修改赋予设区的市以地方立法权。截至目前，地方立法主体从之前的80个增长为354个，备案审查工作任务明显增多，维护法制统一的责任更加重大，加强备案审查工作显得更加紧迫。

2017年9日，在广西南宁举行的全国地方立法工作座谈会对下一步备案审查工作提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的明确要求。

原则上讲，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件就应当纳入备案审查范围；要通过主动审查、被动审查、专项审查等方式加强备案审查工作，做到件件有处理、有结果、有回复；对于违反宪法法律的规范性文件，要坚决纠正。

要做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，通过备案审查信息平台建设提升备案审查工作能力，成为必然的选择。

张勇坦言，地方立法权下放后，新赋予立法权的地方立法积极性会逐渐增长，对人大备案审查系统而言，只有3～5年的空窗期来加强备案审查制度和能力建设，通过信息化提升备案审查能力。

广东已率先与全国人大实现对接

未雨绸缪。实际上早在2016年上半年，备案审查信息平台建设这项“数字工程”就已经启动。

全国人大常委会法工委经过3个多月的调研，向全国人大常委会领导提交报告，建议大力推进备案审查信息平台建设，实现备案审查工作跨越式发展。

2016年7月19日，全国人大常委会领导作出批示，同意加快建设备案审查信息平台。年底，全国人大法规备案审查信息平台开通运行。同时，全国人大常委会积极推动各省区市建立健全省级备案审查信息平台。

广东是较早完成省级平台建设的省份之一。2016年11月，广东省人大常委会规范性文件备案审查信息平台投入使用。目前，广东省级信息平台纵向联通全国人大和省市县三级人大，横向联通广东“一府两院”，并率先与全国人大法规备案审查信息平台实现了对接。

广东省人大常委会提供的数据显示，2016年平台投入使用以来，省人大常委会接收报备的规范性文件共186件。平台累计收到的備案报告、公告、规范性文件文本、说明等报备材料1300多份，全都是在平台“一键报各”完成。

广东人大平台已经能够做到智能识别文件类型，将文件自动归类到对应的文件项中。

根据备案业务流程，规范性文件报备后，由省人大常委会办公厅进行登记、审核，审核通过后，进行备案，再分发给各委员会进行审查。

其他一些省份也在省级平台中引入人工智能审核，通过关键字检索，主动查找备案的规范性文件中是否存在重复上位法、与上位法冲突等问题。

法律规定，规范性文件的报备均有时限，广东的平台还据此设置了迟报预警。红色灯表示规范性文件超过法定时间报备，绿色灯表示在法定时间内报备。平台有备案预警功能，可查看所有超时报备的规范性文件。

平台建设初见成效

两年来，备案审查信息平台建设初见成效。

2017年底，全国人大常委会首次听取并审议备案审查工作情况报告。法律法规等规范性文件的底数也在报告中具列。

全国人大常委会法工委主任沈春耀介绍，1949年以来现行有效的行政法规（755件）、司法解释（710件）和1979年授予地方立法权以来现行有效的地方性法规（截至2016年12月31日10244件），已经按照统一的格式标准全部上传至备案审查信息平台。

不过，截至2017年11月，还有2740件部门规章、9160件地方政府规章尚未完全实现电子备案。

全国人大常委会的要求是，2017年1月1日以后新制定的地方性法规逐件开展电子报送备案，今后新制定的行政法规、司法解释也将逐件开展电子报送备案。

有了法规电子备案，审查的效率也开始提速。

法规等规范性文件电子备案后，全国人大常委会和地方人大常委会通过主动审查、被动审查和专项审查三种方式开展审查工作。

“主动审查”，即依职权主动对报送备案的法规、司法解释、规章等进行审查。

2017年，全国人大常委会法工委在主动审查中发现，民事诉讼法司法解释中有关拘传原告和被执行人的规定，与民事诉讼法关于拘传“仅限于被告”的规定不一致。经沟通协调，制定机关主动作出处理。

“被动审查”，即依据国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人提出的审查要求或者建议，对有关规范性文件进行审查。

2016年以来，全国人大常委会收到近千条社會公众和人大代表提出的审查建议。这些建议提出，《婚姻法司法解释二》第24条关于“债权人就婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负债务主张权利的，应当按夫妻共同债务处理”的规定，导致不少人离婚后“被负债”，引发诸多争议和社会问题。经多次沟通协调，2018年1月，最高法对该司法解释作出修改。

目前，广东人大网首页已经开通“规范性文件审查要求和建议”入口。有关国家机关、组织和公民可以在线提交审查要求或者审查建议。

据了解，这些审查要求和审查建议，将由省人大常委会办公厅或法工委进行登记，按职责分工分发给各委员会。有关委员会经征求意见、提出初步审查意见、同制定机关沟通说明后，提出书面审查意见。制定机关采纳意见的，审查终止，有关委员会向提出要求的单位或者公民反馈意见，并根据工作需要向社会公开；制定机关不采纳意见的，则启动撤销程序。

“老百姓的法治意识越来越强，以后提出审查建议的人可能越来越多，我们能不能妥善作出处理，这是我们面临的挑战。”张勇说。

“专项审查”，即为贯彻重大决策部署、配合宪法法律实施、落实执法监督及回应社会关注，有重点地对某方面或某领域的规范性文件进行审查。

2017年6月，甘肃祁连山的问题曝出后，全国人大常委会法工委对有关自然保护区的地方性法规开展专项审查，并于同年9月致函各省区市人大常委会，要求对涉及自然保护区、环境保护和生态建设的地方性法规进行全面自查和清理。

目前，各地正紧张有序开展清理工作，已有100多件地方性法规作出修改或者废止。

“过去几十年，我们主要是解决法律有没有的问题，而现在已经到要解决法律好不好的阶段了。”张勇在广州推进会上指出，如果没有备案审查信息平台这个基础，宪法法律监督制度难以高效实施。（资料来源：《南方都市报》）

国家法律法规数据库也要来了

下一步，全国人大常委会还要推动地方政府规章的清理和规范报备，推进人大备案审查信息平台与政府法制部门互联互通。借助备案审查信息平台，全国人大常委会还将搭建国家法律法规数据库，向全社会提供权威、准确、完整、及时更新的法律法规数据信息。

就在最近，2018年7月1日，香港特别行政区律政司宣布，“电子版香港法例”成为香港地区法律唯一官方出处。

过去，纸张版本的法律才是官方法律文件，但纸质版的文书更新不及时。1997年香港推出的“双语法例资料系统”虽然可供公众通过互联网使用，但系统中的法例资料仅供参考之用，并不是法定文书。

“电子版香港法例”正式运行之后，公众可以从数据库中直接打印具法律效力的法例文本。

法律法规实现电子化并及时更新，这是国家法律法规数据库将要承担的任务。

“现在，建设国家法律法规数据库已具备条件。”全国人大常委会法工委副主任张勇介绍，我国有明确的立法主体，有法定的备案要求，各类立法数量有限也可预测，通过备案审查信息平台已经实现平稳有序电子报备，下一步开展国家法律法规数据库建设可谓水到渠成。

法律电子化是世界各国各地区法制建设通行做法。

德国从1969年就开始谋划，当年联邦司法部牵头成立专题小组，研究法律电子化问题；1973年，德国议会通过法律电子化议案。到1985年，联邦司法部委托成立Juris公司，建立核心法律数据库、司法数据库（判例库）、部门规章数据库，三大数据库提供权威、准确和完整的数据信息。

在我国台湾地区，官方性质的法规数据库在2001年投入使用，是公众查找台湾地区法律文本的主要途径。

“法治的一项基本要素，是让大众能够便捷获取法律文本。在现今互联网时代，具有最新资料以及可靠检索功能的法律数据库，是法治社会不可或缺的。”香港特别行政区律政司有关人士说。

据悉，国家法律法规数据库—期建设将纳入宪法法律、行政法规、司法解释、地方性法规等数据资源，并通过链接方式将国际条约、港澳法律纳入数据库。

数据库二期建设还将纳入国务院部门规章、地方政府规章，同时将法律法规“立改废释”过程数据化。

“现代意义上的法律应该像一条河流，要能够看到‘立改废释全过程和背后反映的社会关系变化。”张勇在会上说。

据悉，二期建设将提升数据库智能化水平，实现法律即时更新。

“这将成为我国法治建设的一块奠基石。”张勇说。据介绍，国家法律法规数据库一期建设力争在今年年底前完成。