赵舰

2017年12月，广东省肇庆市肇庆新区迎来了一批特殊的客人——由雄安新区筹委会副主任于振海率队的考察团。于振海此番远赴南粤，是专程了解肇庆新区土地股份化综合配套改革试点。

雄安新区自成立之日起，就被赋予诸多先行先试的权限，后发优势显著。那么，肇庆的土地股份合作化改革有何特殊之处，能吸引雄安新区专程考察？

“模范新区”的改革动力

广东省省长马兴瑞2018年初在肇庆视察时，对肇庆新区的建设给予高度肯定，“肇庆新区是广东建设速度最快、质量最好的新区，是城市扩容提质的典范。”

肇庆新区建设得到高度肯定，正是源于两级土地股份化改革。据了解，2013年来，肇庆市鼎湖区开始探索“土地两级股份化”改革，充分保障被征地村民利益，至今未出现一例征地上访案件。试点成功后，此项改革已在全区推广，完成股份化合作超过7.2万亩，极大地促进了肇庆新区的开发建设。

肇庆的具体做法是，通过村级土地资产管理公司和肇庆新区土地股份总公司“两级土地股份化”改革，建立“集体入股国有”的混合所有制形态，使村集体能够以股权形式享有土地开发增值收益，建立城镇化社会保障机制，促进村民向市民转化，增加农民财产性收入，推进城乡发展一体化。

肇庆为什么要推进此项改革呢？是什么在倒逼？

首先从全国范围来看，传统拉动内需手段效果趋弱，提升城市化水平成为未来工作重点。在当前新形势下，必须通过包括土地、户籍、社保等在内的综合配套改革破解城镇化发展难题。

从广东省层面来看，传统的由政府主导的城市化，依托于对农村集体土地的“合法征收”，农民分享的方式主要以有限的征地补偿和地上物补偿为主，“一刀切”不能可持续发展。相关改革措施仍处于艰难探索阶段，寻求改革突破口的压力和动力持续加大，必须抢抓机遇，先行先试，以改革引领推进各项工作。

从肇庆市层面来看，实施“两区引领两化”战略，以肇庆新区引领新型城市化，必须要处理大量土地问题。目前，新区115平方公里仍有超6万农村居民，涉及近8000亩宅基地的置换处理难题，土地规模非常局促，用地指标极其有限，维稳压力十分巨大。必须通过打造以“两级土地股份化”为重点的改革试点，争取国家和省级的包括土地在内的各项政策倾斜支持，为新区的大面积开发夯实基础。

谋定而后动，确立“两级土地股份化”改革的大方向后，肇庆是如何具体推进改革的呢？

极富远见的改革设计

肇庆的第一步是成立村级土地公司。以行政村为单位，由各村民小组以其全部土地入股，股东为村民小组，股权比例以各村民小组的土地面积及地类进行界定，预留部分股份用于股权完全固化之前由于户籍、人口变化所产生的股权调整。

第二步是成立肇庆新区土地总公司。村级土地公司以全部土地入股，新区管委会以土地整理、开发、运营投入的各项成本入股，取消征收农村集体土地留用地。双方股权依据协商法而定，比例为20：80。村级公司20%股权中，12%股权按照原有返还留用地的市场加权平均价格直接固化为可经营性物业设施，8%股权参与土地总公司运营利润分红。

村公司入股后，将土地使用权流转至总公司。土地征收条件成熟时，由土地总公司配合完成土地征收变性工作，在此之前不得改变土地性质和农用地用途。

该项制度设计是如何保障村民权益的呢？改革方案中，有一条是股权“防稀释条款”，约定村公司所占股份不因任何原因发生稀释。同时，为规避投资风险，土地总公司不得参与常规化市场投资行为，主要享有土地和物业增值收益及户外广告等城市资产特许经营权。土地出让后，出让价高于基准价部分由政府按照一定比例注入总公司。

改革的第三项内容是按照城鎮居民标准解决搬迁安置问题。“高标准赔旧房子，低价格卖新房子”。按照就近安置和相对集中原则，在新区范围内选择多个合理安置点，高标准建设大产权的安置房，其价格参照建筑成本价，并与搬迁房屋的补偿标准挂钩，原则上不增加农民搬迁负担。

在解决搬迁安置问题的同时，肇庆花大气力建立了土地股份化农民的城镇生活保障机制。农民收益由几部分组成：

一是享有高标准的大产权商品房；二是土地使用权流转补偿；三是村集体土地入股的股权收益；四是集体可经营性物业的租金收益分红；五是为全体土地股份化农民设立个人社会保障账户，由土地股份总公司填实社保缴费十二年，由村级土地股份公司填实缴费三年，其余缴费由个人自理，使农民即时享受市民的社保、医保和养老保险；六是建立就业保障和创业激励机制。

肇庆还有一个“意外”收获是，推进了农村基层治理民主化建设

村级土地公司设立过程中，实施村行政事务、自治事务、集体经济经营事务“三分离”。农民逐步学习现代市场经济和企业运作机制，在享受股东权利的同时学会履行股东义务，学会经济民主化的操作流程，包括选举管理层、监督其经营管理行为等。村民委员会对土地股份公司的规范化运作提供保证和监督，为推进基层民主注入了科学的经济动机。

“老的全有，新的更多，

虚的变实”

肇庆两级土地股份化改革，是在全国政协经济委的指导下，由广东、北京等地权威专家组成课题组，多次到肇庆市鼎湖区深入调研、反复论证后，形成了具有操作性的试点方案。

全国政协经济委副主任委员胡德平认为：“肇庆方案充分发挥广东省已经形成的政策优势，综合采纳全国各地改革优点，在现有法律框架内，形成了以两级土地股份化为重点的综合配套改革方案。这不是简单的政策创新，而是涉及到制度性系统转变，在全国来看处于领先地位”。

那么，肇庆土地股份化的意义和样本价值在哪里呢？

其一，有利于实现农村土地的财产、生产资料和社会保障三大功能。“两级土地股份化”改革将使农民共同参与土地整理和开发，共享土地增值收益和高品质的城市新生活，实现三大功能的平稳、公正的切换：通过土地股份化实现土地财产的保值增值功能，通过可经营性物业返还实现农业收入来源的切换，通过基于土地入股的收益填实相当于城镇水平的个人社会保障账户。

其二，有利于促进农民利益可持续发展。通过政府主导的两级股份化改革，农民在享受土地增值收益的同时，又可以避免完全市场化的经营风险，改变了以往政府在城市开发中与村集体、农民无关的“一刀切”征地方式。从农民收益的角度看，“老的全有，新的更多，虚的变实”，可以实现可持续发展。

其三，有利于实现新区“科学规划、从容建设”。通过按照市场加权平均价格返还可经营物业，取消了广东省原有10%-15%的留用地返还，避免了出现大量插花地和新城中村。土地总公司统一整理、开发和经营土地，可以实现整体规划、系统开发。

其四，有利于化解土地征迁安置带来的维稳社会压力。改革方案将政府利益与农民利益捆绑在一起，既充分考虑了农民当前利益，又可以实现长远发展；既对传统的土地征拆安置模式给予突破，又充分考虑了与原有操作政策的衔接，由此引发的群体性事件大幅减少。

其五，有利于推进农村基层治理民主化进程。纠正了原有村集体经济组织与村民自治制度的混淆，减少了村民与村集体、政府的误解和矛盾摩擦，通过公司化模式打造了基层农民和地方政府合力推动基层治理民主化的动力机制，最终实现基于经济民主之上的政治民主。

（作者单位：肇庆市鼎湖区招商局）