吴明华

新一轮地方政府竞争风起云涌、态势逼人。2018年春节刚过，山东省委书记刘家义就召开全省大会对比广东浙江江苏，主动揭示自身问题，为山东新旧动能转换作战前动员。此前，济南提出对标郑州合肥杭州，呐喊“再不拼你彻底老了”；西安市委书记王永康发出“大西安”三问；杭州原市委书记赵一德一连发出六问；南京提出要对标深圳杭州等城市比学赶超，等等。2017年以来，地区间新一轮竞争浪潮迭起。

新一轮区域竞争大幕为何在此时开启？竞争的目标和手段会发生什么样的变化？过去，地方政府围绕GDP增长而展开的竞赛，在很大程度上推动了中国经济的快速发展，但同时其带来的种种问题也饱受人们诟病。如何吸取过往的经验教训，建立新的竞争规则？

GDP竞赛转向高质量发展竞争

《决策》：对于当下正在兴起的新一轮区域竞争，您有何观察？

刘志彪：当前，地方政府新一轮竞争态势，正在如火如荼地迅速展开。这其中，南京用对标方式学习其他先进城市的方式，让我们看到了最为典型的竞争态势。

创新要争一流城市，对标的是深圳；产业要攀高端，对标的城市是广州、苏州；营商环境要最优，对标的是北京、上海等；城建要提品质，对标的是上海、杭州；开放要国际化，对标的是广州；改革要抓突破，对标的是上海、深圳；生态要补短板，对标的是杭州。

这种竞争机制和模式，跟以前一样，具有强烈的模仿学习的特征。这种标杆式学习，会加速地区间发展差距的缩小，发展趋向的同质性，意味着竞争将会更加激烈，地方政府介入经济的动力也会更强烈。

《决策》：新一轮区域竞争跟过去有什么不同？

刘志彪：近年来的地方经济实践中，地方政府间的竞争不仅没有退出，而是以一种崭新的形式，正在启动一场席卷全国的竞争浪潮。从为高速度而竞争转向为高质量发展而竞争，是最重要特征。它必将对未来区域發展格局和宏观经济运行，产生不可估量的巨大作用。

总体来看，过去是为GDP和财政收入增长而竞争；现在要以人民为中心，为缓解新时期社会主要矛盾而竞争，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是这一轮地方政府竞争的主要标准，也是我们推崇和鼓励新一轮地方政府竞争的主要理由。

从经济发展阶段上看，现在是以过剩经济为基本前提，更加重视实体经济中的产能过剩、新增债务等问题，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康等状况，而不仅仅是GDP增长和财政收入。

从实现目的的手段看，过去的竞争手段比较简单，只要加大投资规模、扩大生产能力；而现在必须利用技术进步提高劳动生产率，提高供给质量和投资效率，这就需要转向以创新为主的竞争模式，创新因素在新的竞争评价中将会占据重要的权重。

过去突出重点和非均衡发展，为了争取更快的速度，往往要求把有限的资源重点倾斜发展某些产业、某些地区；而现在则要求协调均衡增长，不仅是总量均衡，而且结构均衡；不仅是产业结构均衡，而且是空间结构上动态均衡；不仅实体经济内部要均衡，而且要实现实体经济与现代金融、房地产业之间的均衡；不仅要快，而且要好，要高质量发展。

新时代仍需要地方竞争

《决策》：随着中国经济“L型增长”轨迹和格局既定，经济增长还需不需要地方政府竞争来推动？

刘志彪：为了实现建设现代化强国的目标，仍然需要一定的经济增长速度。取得这种速度需要持续的、强大的增长引擎，它不是仅通过纯粹的市场经济和企业行为就可以达到的。2035年要实现基本现代化，从2020年开始接下来的15年中，经济增长需要保持5%左右的速度，这意味着中国要保持近60年的中高速增长。这是世界历史上从未有过的。根据中国过去的经验，这必须通过发挥市场的决定性作用和更好地发挥政府的作用来达到，以保持经济增长的巨大动力。

《决策》：进入新时代，为什么不把高质量发展的任务全部交给市场和企业，而仍需地方政府竞争？

刘志彪：过去，为增长而竞争所留下的一些问题，不可能全部丢给市场和企业去解决，必须继续由政府去消化和承担。如，绝大多数的落后过剩产能和僵尸企业，都是过去在地区竞争中依靠政府投资和高杠杆维持的。“解铃还须系铃人”，还是需要政府出手，完全靠市场是不可能的。

另外，下一步有可能要授予地方政府更多的社会经济职能，如补短板就需要地方政府承担更多的基础设施、科技创新、生态环境等方面的投资功能，因此在一定程度上替代市场主体的某些功能。在转向社会主义市场经济的过程中，离不开政府职能的有效发挥，单靠市场机制是不行的。

《决策》：过去，地方GDP竞赛带来很多问题。新一轮地区竞争会不会引起人们的担忧？

刘志彪：鉴于为增长而竞争的体制在过去发展中的一些副作用，一些研究者认为，中国必须逐步扬弃“地方政府主导经济增长”的竞争模式，把“中央政府—地方政府—市场”这种三维纵向治理结构模式，改造成为标准化的市场经济体制模式，即“中央政府—市场”二维纵向的治理结构模式。这一观点的核心是要在市场取向的改革中，逐步“去地方政府化”，让其减少经济权力和责任，专司区域性公共事务和对市场的监督与仲裁活动。

与这些观点不同，我认为，我们不能把过去为中国发展做过重要贡献的竞争机制，“像倒洗澡水一样把婴儿也一起倒掉了”。落实十九大提出的建设现代化强国、贯彻新发展理念、建设现代化经济体系等目标，需要中国经济持续不断地塑造新发展动力。未来我们可以在新发展理念指导下，继续保持地方政府竞争模式的固有优势，通过改革和完善竞争体制，继续强化中国经济增长的动力，同时防止可能出现的一些副作用。

竞争规则将彻底改变

《决策》：从中央来看，将会给地方设立怎样的竞争规则？

刘志彪：过去，以GDP、财政收入等考核指标作为官员晋升或留任的基本依据，把这些指标的完成与当地官员的晋升、收入、福利紧密联系起来。结果在经济利益与政治利益的双重 “刺激—反应”机制的作用下，地方政府便具有了类似于企业的行为动机，而官员具有了类似“企业家”的决策权力和动机。

党的十八大之后，竞争规则发生了重大变化，极大地影响了地方政府官员参与地区竞争和干预市场活动的预期、动力结构和行为方式。

党的十九大提出了新时代速度经济阶段已经转向了高质量经济阶段。2017年底召开的中央经济工作会议，则更加明确地指出，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核。考核评价体系的修正，就是为了纠偏地方政府的发展偏好，给地方政府竞争的目标函数中输入新的发展理念，以矫正其竞争行为。显然，竞争规则的彻底改变已经列入工作议程，为增长而竞争将彻底转化为高质量发展的竞争。

2018年两会，设区市制定地方性法规的规定正式入宪，相当于中央在向地方进一步放权、扩权。目的很明显，就是通过进一步扩大地方政府的自主权，为全国掀起新一轮的高质量发展竞争奠定法治基础。

经过多年发展，我國已经在市县一级形成了一个高效且极具执行力的基层政府组织。随着中央进一步放权，以绩效考核改革为抓手，通过鼓励区域发展竞争来提高地方政府的治理能力，从而提高经济发展活力。

《决策》：在设计新一轮地区竞争规则时，如何防止地方政府公司化倾向？

刘志彪：这是我们必须认真考虑的问题。必须把地方政府公司化的倾向，改造为非盈利公司化的倾向，就要更多地剥离地方政府追求自身经济利益的职能，让其更多地考虑公共利益的发展，以及社会治理问题。

根据过去的经验，无论强调什么内容的竞争，地方政府都必然会动用其行政权力来参与竞争，由此引发的负面效应主要有过多干预经济主体的决策、导致经济碎片化倾向、不愿意充分履行公共事务责任、债务负担过重等等。这些问题本身并不是地方政府竞争带来的，而是旧的地方政府职能和竞争规则不适应新时代发展要求引发的。可以通过地方政府机构改革，认真地执行新规则，完善考核评价体系，来避免上述这些副作用。

如何避免地方政府过多干预经济主体自主决策？在高质量发展的指标体系、绩效评价、政绩考核中，放低这些增长标准的权重后，地方政府干预企业决策的动机就会大大降低。同理，增加地方政府社会治理方面的考核评价指标和相应的权重，可以有效地避免其不愿意充分履行公共事务责任的弊端。

如何避免地方政府竞争导致经济碎片化倾向？基本的办法，就是要破除把地方官员的政治经济利益，与辖区内市场利益挂钩的不良制度。如在经济区内，把推进经济一体化的努力列入考核评价指标，减弱财政收入与个人福利、政治晋升之间的联系等。

地方政府之间既可以有竞争，也可以有合作。竞争与合作是一体两面的。在经济全球化、分工日益细化的时代，各地方政府撤除行政壁垒，开放市场，既竞争又合作，是大势所趋，是区域市场一体化发展的要义。

在新发展理念下，新一轮地方政府间的竞争和合作，必然对我国区域格局和经济地理产生重组效应，从而奠定现代化经济体系的空间结构。