肖建飞 孙志敏

（1新疆大学 法学院 新疆 乌鲁木齐 830047；2青岛流亭机场 海关风险管理科 山东 青岛 266108）

宗教工作本质是“群众工作”，“提高宗教工作法治化水平”是当前我国宗教工作的重要内容。①*本文系2017年度国家社会科学基金项目“宗教极端主义惩治与防范研究”（17BZJ051）的阶段性成果在2015年5月召开的中央统战工作会议与2016年4月全国宗教工作会议上，习近平同志都强调，要“提高宗教工作法治化水平”。参见《习近平在中央统战工作会议上强调巩固发展最广泛的爱国统一战线，为实现中国梦提供广泛力量支持》，《人民日报》，2015年5月21日；《习近平在全国宗教工作会议上强调发展中国特色社会主义宗教理论，全面提高新形势下宗教工作水平》，《人民日报》，2016年4月24日。在新疆，宗教工作的重要性更为突出，宗教事务立法与执法状况直接影响到民族团结、宗教和谐与社会稳定。为落实“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的宗教工作原则②2014年5月在第二次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记指出上述处理宗教问题的基本原则。，立法机关需为此提供明确的法律依据。新疆地方立法工作的重要成果之一是《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》（以下简称“《新疆宗教事务条例》”），该条例增加了宗教活动一章，并针对非法宗教活动完善与细化了法律责任。《新疆维吾尔自治区去极端化条例》（以下简称“《新疆去极端化条例》”）进一步明确了宗教极端主义活动的行为表现，与《新疆宗教事务条例》保持了立法连贯性。《新疆宗教事务条例》将宗教活动单设一章并完善责任条款的立法体例，为国务院《宗教事务条例》的修订提供了地方立法经验。

一、立法改进：行为规则与法律责任的对应性

作为上位法与一般法，原国务院《宗教事务条例》于2004年7月7日通过，2005年3月1日起施行，共7章48条③《宗教事务条例》已经于2017年6月14日通过了修正案，并于2018年2月1日开始正式实施，本文第三部分对之详述。；作为旧法，《新疆宗教事务管理条例》于1994年7月16日通过，1994年10月1日起施行，该法无章节设置，共33条；作为特别法与新法，《新疆宗教事务条例》于2014年11月28日通过，2015年1月1日起施行，共8章66条。与原国务院《宗教事务条例》《新疆宗教事务管理条例》相比，《新疆宗教事务条例》在结构体例与内容设计方面均有明显差异。就《新疆宗教事务条例》的修订幅度、立法创新性问题，笔者根据该法的章节体例设置逐一分析。

（一）在上位法结构体例基础上的有限修订

在总则部分，《新疆宗教事务条例》将《宪法》、国务院《宗教事务条例》及相关法律等上位法作为立法依据。总则部分的显著变化如下：第一，与原国务院《宗教事务条例》的立法目的与法律原则相一致，同时《新疆宗教事务条例》强调，新疆宗教事务坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的工作原则；第二，首次在立法层面上将“自觉抵制宗教极端和非法宗教活动”，禁止传播“宗教极端思想”作为社会责任，对此任何组织或者个人都需要谨守遵行；第三，除了强调保障公民宗教信仰自由，以及信教公民正常宗教需求之外，该法首次将“依法制止非法宗教活动，打击宗教极端犯罪，有效治理宗教极端行为干预公民正常生活”，作为新疆各级人民政府的职责；第四，不仅明确了县级以上人民政府宗教事务部门的职权职责，还补充了乡（镇）、街道办以及村（居）委会的管理服务职责。上述立法目的与法律原则被上位法认可，《刑法修正案》（九）（2015年8月29日通过，2015年11月1日起正式施行，以下简称“《修九》”）和《反恐怖主义法》（2015年12月27日通过，2016年1月1日起正式施行，以下简称“《反恐法》”）在立法语言上更为精确，这两部法律均使用“极端主义活动”“极端主义犯罪”替代“宗教极端活动”“宗教极端犯罪”，使用“利用极端主义破坏法律实施”替代“宗教极端行为干预公民正常生活”。

在宗教团体一章，《新疆宗教事务条例》无权规定全国性宗教团体职责事项，例如选派和接收留学人员、组织朝觐、设立宗教院校程序和条件等，故在宗教团体设立、变更、注销登记事项上，《新疆宗教事务条例》准用国务院《社会团体登记管理条例》的有关规定，同时将县级以上人民政府宗教事务部门“审查同意”作为前置性条件。与上位法、旧法相比，《新疆宗教事务条例》在宗教团体一章中，独特的立法设计是从应为和禁为两个角度为宗教团体设置行为规则：一方面，明确宗教团体的行为规范，除了“团结、教育信教公民爱国守法，维护国家统一、民族团结和社会和谐稳定”外，突出强调宗教团体有“遏制宗教极端、制止非法宗教活动”的应为性义务；另一方面，明确开办经文学校、经文班（点）需经过两级审核审批程序，即先经州、市（地）人民政府宗教事务部门审核，再报送至自治区人民政府宗教事务部门批准，其他任何组织或者个人不得擅自开办经文学校、经文班（点）等。此外，宗教团体应遵守国家和自治区有关法律、法规，不得擅自认定、委派、指定、聘任或者撤换宗教教职人员。

在宗教活动场所一章，《新疆宗教事务条例》准用原国务院《宗教事务条例》关于设立宗教活动场所的程序与条件，宗教活动场所的设立、合并、分立、终止或者变更需依法登记，宗教活动场所应实行民主管理，接受相关部门监督、检查。与上位法、旧法相比，《新疆宗教事务条例》在宗教团体一章中，有如下补充性规定：第一，明确了宗教活动场所重建、扩建、改建、维修（整体维修与局部维修）的审批程序；第二，增加宗教活动场所管理组织的应为性职责，即宗教活动场所应坚持“一反两讲”（反暴力、讲法治、讲秩序）工作要求；第三，增加宗教活动场所的禁为性规定，即禁止宣扬民族分裂、暴力恐怖和宗教极端思想，禁止播放非法音视频。

在宗教教职人员一章，《新疆宗教事务条例》准用原国务院《宗教事务条例》宗教教职人员认定、入职、离职程序以及宗教教职人员的职责要求。与上位法、旧法相比，《新疆宗教事务条例》在宗教教职人员一章中，增加了如下内容：第一，列举了违规选任教职人员的六种行为表现；第二，明确异地聘任宗教教职人员的同意、审批、备案程序；第三，教职人员带培宗教学徒的审批程序，即宗教团体申请，经乡一级政府同意，报县级人民政府宗教事务部门批准；第四，宗教教职人员应为性义务，即宗教活动场所出现宣扬分裂国家、民族仇恨和民族歧视、恐怖活动、极端主义活动等违法犯罪行为，应予制止并向有关机构报告；第五，宗教教职人员的禁为性义务，其本人不得歧视、排挤、侮辱不信教、不参加宗教活动的公民，亦不得煽动信教公民实施上述行为。

原国务院《宗教事务条例》将宗教财产设为第五章，《新疆宗教事务条例》将其设置为第六章。考虑到部分宗教活动场所财产数额巨大，经营活动广泛，原国务院《宗教事务条例》对于宗教财产设置了8个条文，包括宗教团体、宗教活动场所合法宗教财产受法律保护，房屋和土地权属登记及禁止投资，财务、会计管理，接受境外捐赠要求，财务支出适度公开，财产征收的补偿与重建等内容。宗教财产负有宗教性、公用性、公益性使命，故对其需予以特别保护。[1]因2018年前我国未设立宗教法人制度，宗教活动场所的民事法律主体资格不明确，宗教财产的法律保护不充分。[2]宗教活动场所财务管理一度混乱，尤以佛教寺庙为甚，这一状况备受质疑。[3]

《新疆宗教事务条例》放弃了《新疆宗教事务管理条例》中关于宗教活动场所财产、收入应民主管理和使用，其他组织和个人不得占有或者无偿调用等立法表达；该法对宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物征收的补偿与重建规定，与原国务院《宗教事务条例》相一致。在内容方面不同的条文设计表现在，第一，更为强调财务收支公开，要求宗教团体、宗教活动场所应当定期向信教公民公布财务收支和接受社会捐赠的使用情况，并接受信教公民的监督。第二，就以宗教活动场所为主要游览内容的旅游景区规划、建设和制定、调整门票价格问题，要求征求宗教事务部门意见，收益需用于宗教活动场所建设、维修以及文物保护。

（二）结构体例相对上位法的重大修订

“宗教活动”一章是《新疆宗教事务条例》的独创，具体表现为：第一，对原国务院《宗教事务条例》有关宗教出版物、组织朝觐（第二章“宗教团体”第七条）、集体性宗教活动、组织大型宗教活动（第三章“宗教活动场所”第十二条、第二十二条）、接受境外捐赠（第五章“宗教财产”第三十五条）的相关规定，予以进一步细化。第二，新设了大量义务性规则，其中既包括应为性规则，也包括禁为性规则，且以禁为性规则为主，例如明确宗教出版物和音像制品出版发行的形式条件（审核后准印）与实质条件（内容要求）；禁止接受境外附条件赠与；禁止未成年人参加宗教活动；禁止任何组织或者个人实施宗教极端主义活动；禁止制作、复制、传播或收听、收看、存储、持有非法宗教宣传品。

《新疆宗教事务管理条例》法律责任条款稀少（第三十一至三十三条，仅有3条内容），宗教事务部门处罚权限于警告、责令停止违法活动；同时，解除宗教职务，注销、取缔宗教团体登记的处罚规定明显滞后。按照原国务院《宗教事务条例》的规定，宗教教职人员由宗教团体认定和聘任，宗教事务部门仅负责备案；宗教团体登记，依照《社会团体登记管理条例》的相关规定办理。10余年来，对《新疆宗教事务管理条例》立法缺陷的分析屡见之于公开发表的文献。多位研究者指出，宗教事务立法缺乏惩治措施，不仅缺乏责任条款和制裁依据，执法体制也尚未理顺。[4]

原国务院《宗教事务条例》第六章“法律责任”包括第三十八至四十六条，共9个条文，但其中第三十八条是关于公职人员职务犯罪的规定，第四十六条是对宗教事务部门行政处罚不服申请复议或提起诉讼的规定；以宗教事务部门为主要的执法主体，就宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员的违法行为，规定相关处罚的条款仅有7条；处罚措施包括责令改正、责令停止活动、没收违法所得、并处违法所得1～3倍的罚款；以及取缔擅自设立的宗教活动场所和宗教院校，建议有关宗教团体取消宗教教职人员资格。

与原国务院《宗教事务条例》相比，《新疆宗教事务条例》新增条文18条，其中法律责任部分新增10条，新增责任条款与宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产等前五章的行为规则相呼应。《新疆宗教事务条例》确定了以行政责任为主体，以民事责任为补充，以刑事责任为保障的责任体系。（见表1）上述责任条款既是对旧法《新疆宗教事务管理条例》责任体系的完善，也是对上位法原国务院《宗教事务条例》责任体系的细化。

二、已决问题：针对非法宗教活动初步构建起责任体系

依法治理非法宗教活动、遏制宗教极端思想渗透是保障公民宗教信仰自由，保护正常宗教活动的前提条件，故完善法律责任体系成为宗教事务立法需要解决的首要问题。《新疆宗教事务条例》以宗教事务部门为主要执法主体，并通过准用上位法和后续跟进地方立法的方式，初步构建起行政、民事、刑事责任与社会责任的衔接体系。

（一）行政责任：以宗教事务部门为主的执法权限

《新疆宗教事务条例》确立的执法机关以宗教事务部门为主，以公安机关、登记主管部门为辅，其他行政执法部门为补充。针对非法宗教活动，上述机关依据各自的职能行使处罚权。

《新疆宗教事务条例》“法律责任”一章共有20个条文，除了第五十五条、六十一条、六十二条、六十三条、六十四条以外，有15个条文确定执法主体是宗教事务部门，针对部分违法行为，宗教事务部门需与其他机关联合执法。第一，就如下4类违法行为，即擅自开设经文班点或对之提供帮助、服务（第四十七条），无资质或被解职人员进行宗教教务活动（第五十二条），宗教教职人员违背职责（第五十四条），其他个人或组织在宗教场所外进行集体性宗教活动（第五十六条），县级以上人民政府宗教事务部门为单一执法机关。第二，就如下5类违法行为，即干涉公民信仰自由、信仰歧视、制造不同信仰群体和公民间的矛盾和纷争（第四十五条），损害宗教团体、宗教场所、教职人员和信教公民的合法权益（第四十六条），在宗教活动场所传播民族分裂、暴力恐怖和宗教极端思想，播放非法讲经的音频、视频（第五十一条），组织、引诱、强迫未成年人参加宗教活动（第五十九条），宣扬宗教极端思想，参与宗教极端活动，利用极端主义干涉正常社会生产生活，强制他人穿戴宣扬宗教极端主义的服饰、标志、标识（第六十条），县级以上人民政府宗教事务部门是执法机关之一；有违反治安管理行为的，由公安机关予以治安处罚。第三，就如下4类违法行为，即擅自聘任或者撤换宗教教职人员（第四十八条），非法选任教职人员（第五十三条），宗教团体、寺观教堂未经批准跨行政区举行宗教活动，以及在宗教场所外举行宗教活动或非法组织朝觐（第五十七条），接受境外组织或者个人附条件的宗教捐资捐助（第五十八条），县级以上人民政府宗教事务部门会同登记管理机关联合执法。第四，就如下2类违法行为，即擅自设立宗教活动场所（第四十九条），擅自重建、扩建、改建，以及擅自维修宗教场所（第五十条），由县级以上人民政府宗教事务部门依法予以取缔或责令停工、限期整改；有违建房屋、构筑物或者违反用地管理规定的行为，由住房城乡建设、土地等部门依法处理。

表1 三部立法的结构体例和具体内容的比较

县级以上人民政府宗教事务部门可采取的行政处罚措施包括，责令改正或停止违法行为、予以取缔、没收违法所得、罚款。需要解释的是，《新疆宗教事务条例》不仅赋予宗教事务部门倍比罚款权（并处违法所得1～3倍的罚款），还针对宗教极端主义活动（第六十条），赋予宗教事务部门限额罚款权（并处3 000～5 000元罚款）。此外，宗教事务部门对于如下三种情况可提出撤销建议：第一，建议宗教团体撤换违背职责的宗教教职人员；第二，建议登记管理机关撤换宗教团体主管；第三，建议登记管理机关撤销宗教团体或宗教活动场所。

《新疆宗教事务条例》中有5个条文确定行政执法机关是宗教事务部门之外的其他行政机关，具体如下：第一，第五十五条规定，集体性宗教活动或个人宗教活动影响公共秩序和社会生活，由所在地有关管理部门劝阻、取缔；对劝阻无效且违反治安管理的，由公安机关给予治安处罚。第二，第六十一条规定，编辑、制作、复制、运送、销售、散发、传播和张贴非法宗教宣传物的，由县级以上人民政府出版行政主管部门责令停止违法行为，没收非法物品，并处3 000～20 000元的罚款；违反治安管理的，由公安机关给予治安处罚。第三，第六十二条规定，利用数字出版、互联网、移动电话、移动存储介质等制作、复制和传播，收听、收看、存储、持有非法出版、非法编印或者非法入境的宗教出版物、宗教宣传品的，由人民政府有关部门责令停止违法行为，没收相关设备，取缔相关网站，没收违法所得，并处5 000～30 000罚款。第四，第六十三条规定，国家公职人员在宗教事务工作中有职务违法的，由其主管部门或者行政监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。第五，第六十四条规定，违反本条例规定的其他行为，由公安机关处于治安处罚或由司法机关追究刑事责任。但该条文无具体行为表述，是典型的弹性条款，目的在于增加《新疆宗教事务条例》的适应力。

综上，《新疆宗教事务条例》规定的宗教事务部门有处罚权限的条款，都是确定性规则，内容明确肯定，可以直接适用。涉及违反治安管理的行为，需由公安机关给予治安处罚，此类规定属于准用性条款①准用性规则，即法律规则本身没有规定具体的行为模式、法律评价与法律后果，无法直接适用，需要援引其他相关规则。。严重违法构成犯罪的，还需由司法机关依法追究刑事责任，有关刑事责任的责任规定都是准用性条款。（见表2）

（二）责任体系：行政、民事、刑事、社会责任衔接

如此所述，非法宗教活动侵害的法益众多。但作为地方法规，《新疆宗教事务条例》是新疆各级政府开展宗教工作的法律依据，也为以宗教事务部门为主的行政机关提供了执法依据，故该条例设定的法律责任自然以行政责任为主。此外，根据非法宗教活动侵害法益的不同性质，以及非法宗教活动社会危害性的严重程度，行为人可能承担行政责任、民事责任、刑事责任。

《新疆宗教事务条例》规定，损害宗教团体、宗教场所、教职人员和信教公民的合法权益（第四十六条之一）；实施宗教极端活动和非法宗教活动（第四十六条之二）；宣扬宗教极端思想，参与宗教极端活动，利用宗教极端主义干涉正常社会生产生活，强制他人穿戴宣扬宗教极端主义的服饰、标志、标识（第六十一条），对宗教团体、宗教场所、教职人员和信教公民或者其他公民、法人、组织造成损失的，行为人应承担相应的民事责任。民事责任具有任意性，是否需要行为人承担责任，由受害人自行决定。

作为地方法规，《新疆宗教事务条例》无权规定犯罪与刑罚，以及限制人身自由的行政处罚，但该法设有8条宗教极端主义活动涉罪条款（该条例的第四十六条第二款、第五十一条、第五十五条、第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十三条、第六十四条），均采用如下表述“构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”上述8条法律条文，都不是确定性规则，而是准用性规则，即准用刑事立法。刑事追责的依据是《刑法》相关条款，主要是《刑法》第一百零三条（煽动分裂国家罪）、第一百二十条（具体包括四个罪名，即宣扬极端主义罪，利用极端主义破坏法律实施罪，强制穿戴宣扬极端主义服饰、标志罪，非法持有宣扬极端主义物品罪）、第三百一十一条（拒绝提供极端主义犯罪证据罪）、第二百二十四条（非法经营罪）、第二百四十九条（煽动民族仇恨、民族歧视罪）、第二百五十八条（重婚罪）、第二百九十条（聚众扰乱社会秩序罪）、第三百九十七条（玩忽职守罪）。（见表3）

《反恐法》明确规定，国家反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等极端主义，消除恐怖主义的思想基础。反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合。②参见《中华人民共和国反恐怖主义法》（2015年12月27日通过，2016年1月1日施行）第四条、第五条、第十七条。作为后续跟进立法，以上位法和前法为立法依据，《新疆民族团结进步工作条例》《新疆实施〈反恐法〉办法》设置了反恐怖主义、反极端主义的社会责任条款。《新疆民族团结进步工作条例》将“维护国家统一、民族团结、社会稳定，反对民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力”确定为公民的基本义务。各级人民政府应当将民族团结教育纳入到各类教育的全过程。③参见《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》（2015年12月29日通过，2016年1月1日施行）第一条、第十条。《新疆实施〈反恐法〉办法》将“专群结合”（专项工作与群众路线相结合）、“全民参与”作为反恐怖主义、反极端主义的基本原则；在反恐怖主义、反极端主义工作中，公民有义务提供情报、协助配合有关部门。①参见《新疆维吾尔自治区实施〈反恐怖主义法〉办法》（2016年7月29日通过，2016年8月1日起施行）第四条、第七条、第九条、第二十八条。抵制非法宗教活动，抵御宗教极端思想渗透，是社会责任。上述非强制性的“软法”规则亦有其指导性、教育性、预防性功能。

表 2 《新疆宗教事务条例》“法律责任”一章的责任体

三、后续影响：新疆地方新法制定与国家上位法修订

作为地方立法，《新疆宗教事务条例》最重要的作用在于，就宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员的违法行为，赋权给宗教事务部门，针对非法宗教活动设定相应的法律责任条款，很大程度上实现了行为规则与法律责任的对应性。作为后续出台的地方立法，《新疆去极端化条例》进一步明确了宗教极端主义活动的行为表现。国务院也将明确各类宗教主体行为规范，并完善法律责任体系，作为《宗教事务条例》修订的重点。

（一）《新疆去极端化条例》制定

追责机制的启动在于行为人实施了非法宗教活动，而评价非法宗教活动违法性轻重是确定其责任类型和责任轻重的前提。宗教极端主义活动应属于违法性更为严重的非法宗教活动，足见区分非法宗教活动与宗教极端主义活动这两个用语之重要。为了遏制宗教极端，防范其侵害，实现新疆社会稳定和长治久安，新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会于2017年3月29通过《新疆维吾尔自治区去极端化条例》，该条例将受极端主义影响，渲染偏激的宗教思想观念，排斥、干预正常生产、生活的言论和行为，界定为极端化；同时将以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等的主张和行为，界定为极端主义。①参见《去极端化条例》第三条。

表 3 《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》的涉罪行为及其触犯罪名

除了明确界定何谓“极端化”“极端主义”外，《新疆去极端化条例》的另一项重要的立法创建是用第二章一整章列举了“极端化”的主要表现，即受极端主义影响，实施如下行为或发表如下言论：第一，宣扬、散布极端化思想；第二，干涉他人宗教信仰自由，包括强迫他人参加宗教活动，强迫他人向宗教活动场所、宗教教职人员提供财物或者劳务；第三，干涉他人婚丧嫁娶、遗产继承等人生礼仪、重大生活事项的活动；第四，干涉他人与其他民族或者有其他信仰的人员交往交流交融、共同生活，驱赶其他民族或者有其他信仰的人员离开居住地等损害民族团结、宗教和睦的行为；第五，干预文化娱乐活动，包括排斥、拒绝广播、电视等公共产品和服务；第六，泛化清真概念，典型表现是将清真概念扩大到清真食品领域之外的其他领域，借不清真之名排斥、干预他人世俗生活；第七，自己或强迫他人穿戴蒙面罩袍、佩戴极端化标志；第八，以非正常蓄须、起名方式来渲染宗教狂热；第九，不履行法律手续以宗教方式结婚或者离婚；第十，不允许子女接受国民教育，妨碍国家教育制度实施；第十一，恐吓、诱导他人抵制享受国家政策，典型行为表现是故意损毁居民身份证、户口簿等国家法定证件以及污损人民币；第十二，故意损毁、破坏公私财物；第十三，出版、印刷、发行、销售、制作、下载、存储、复制、查阅、摘抄、持有含极端化内容的文章、出版物、音视频；第十四，蓄意干涉或破坏计划生育政策实施；第十五，其他极端化言论和行为。②参见《去极端化条例》第九条。除了最后一项是弹性条款外，其他十四项都有具体行为表现的描述。

宗教极端源于特殊的思想动机，没有言论主张或行为举止，仅作为观念形态的宗教极端主义思想难以成为法律规制的对象。就行为发展而言，自然是基于极端主义思想或受其影响，排斥、贬低、否定其他价值观念、文化形态、生活方式，乃至否定现行的政治秩序，继而实施妨碍社会管理、影响社会生产生活、损害他人人身民主权利、危害公共安全等宗教极端主义活动。非法宗教活动（行为）→宗教极端主义活动（行为）→宗教极端主义犯罪，其违法性的严重程度依次增加。作为地方性法规，《去极端化条例》无权规定犯罪与刑罚事项，但上述十五种行为表现中，有多种行为表现是涉罪行为。极端主义活动罪与非罪的问题，有待司法机关根据《刑法》，并结合刑事司法政策，进行审慎的司法认定。

（二）国务院《宗教事务条例》修订

如何依法保护公民的宗教信仰自由、依法管理宗教事务，是近年来国内外社会各界普遍关注的重大议题，其中焦点之一在于如何在保护和管理之间达到理想的平衡。[5]作为我国宗教事务法律体系的核心，原国务院《宗教事务条例》对宗教工作领域出现的新问题、新情况缺乏规制或者规定模糊，给宗教活动和宗教事务管理带来了诸多困惑与不便。[6]

回应实践之需，国务院于2017年6月14日通过《宗教事务条例》的修正案，修订后的《宗教事务条例》明确将“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的宗教事务工作原则写入总则①参见《宗教事务条例》第三条。。习近平总书记2014年5月在第二次中央新疆工作座谈会上提出的宗教事务工作原则，先写入新疆地方立法，之后又上升为国家层面的法律原则。

修订后的《宗教事务条例》将“宗教活动”单立一章，即第六章，设置了第四十条至四十八条共9条内容。此章部分条款，例如组织朝觐、宗教出版物、修建大型露天宗教造像等，自修订前的《宗教事务部门》第二章“宗教团体”、第三章“宗教活动场所”中析出；同时本章修订了有关大型宗教活动的申请程序、大型露天宗教造像的申请程序、宗教出版物的管理制度等内容，以及留学人员的选派和接收、聘用外籍专业人员、出访与来访等涉外事务的管理制度；此章新增了规范互联网宗教信息服务的规定，并禁止宗教院校以外的其他学校及其他教育机构传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所。与《新疆宗教事务条例》相比，修订后的《宗教事务条例》“宗教活动”一章尽管在规则内容和规制重点上有所区别，但无疑也肯定了《新疆宗教事务条例》的体例设置。

针对当前宗教极端主义的发展、渗透和蔓延，由此对我国国家安全的潜在威胁与现实危害，修订后的《宗教事务条例》第三条、第四条、第四十五条、第六十三条、第七十三条等条文规定，任何组织或者个人不得利用宗教实施损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的违法活动，包括不得利用宗教危害国家安全、破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度；不得利用宗教制造社会矛盾与冲突；不得宣扬、支持、资助宗教极端主义；不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动。实施上述禁止性行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由有关部门依法给予行政处罚；对公民、法人或者其他组织造成损失的，还需依法承担民事责任。可见通过准用刑事立法，打击利用宗教进行的各类犯罪，尤其是极端主义犯罪，也是修订《宗教事务条例》的主要立法目的。

结语

在新疆非法宗教活动频繁、宗教极端思想渗透加剧、暴力恐怖犯罪多发的背景下，自治区党委政府提出“去极端化”“反恐怖主义”“反极端主义”目标。实现上述工作目标，需要执法依据与司法依据。自2014年以来，始自于《新疆宗教事务条例》，新疆地方立法工作不断推进，《新疆实施〈反恐法〉办法》《新疆去极端化条例》相继颁布实施；而在国家层面上，《刑法修正案》（九）与《反恐怖主义法》为遏制极端、打击犯罪提供了上位法依据，修订后的国务院《宗教事务条例》进一步完善了针对非法宗教活动的法律责任体系。随着地方立法与国家立法的不断健全，宗教事务工作、去极端化工作的重心将从立法环节转向司法与执法环节。