张保华

【摘 要】本文从政府内部控制的角度出发，通过讨论内部控制的适用范围、實施意义，以及控制措施，阐述了政府部门采购内部控制的各个方面的现状，并结合2010年“铁道部天价宣传片”的案例，详细论述了政府采购内部控制的实施流程。

【关键词】政府采购；内部控制；反腐反贪

本文通过对“铁道部天价宣传片”案例的深入研究分析，总结了此次政府部门内部控制[]出现漏洞的原因，并得出相关启示，为以后政府部门实施内部控制的过程中可能出现的问题提供相关的应对措施，在一定程度上防患于未然。

一、2010年“铁道部天价宣传片”案例回放

2009年初，原铁道部部长刘志军提出要加大对中国铁路的宣传力度，邀请到知名导演张艺谋制作高水平的铁路宣传片。

2009年10月12日，铁道部财务司下拨影视中心宣传片制作经费1550万元。后又签订了《补充协议书》，追加了制作经费300万元。

2010年11月底，《中国铁路》宣传片交付原铁道部相关部门审查通过。

2012年3月下旬，铁道部接到国家审计署办公厅转送的《关于铁道部投入巨资拍摄宣传片未达预期效果》的函后，立即着手调查处理。

2015年2月10日，郑州铁路运输法院一审判陈谊菡犯受贿罪，判处其有期徒刑8年，并处没收个人财产人民币20万元；没收的个人财产上缴国库，对其受贿款人民币40万元予以追缴，由扣押机关上缴国库。

事件的前前后后，都是在说明铁道部的采购内部控制存在着缺陷，具体的又要从何处，说起，就需要详细分析了。

二、“铁道部天价宣传片”的案例分析

行政事业单位采购业务主要分为以下几个环节，即采购需求编审、采购执行、中标管理、合同签订与备案、组织验收和采购支付。至于“铁道部天价宣传片”的腐败案件的发生是在哪些流程出了纰漏，这是一个需要具体问题具体分析的东西。在本案例的整个过程中，对于各个环节的违规操作，在下面做一个相关的说明，针对案例中出现的问题，进行一定的分析。

（一）预算不够细化

按照“先预算，后计划，再采购”的工作流程，各单位应先规范填报集中采购预算，编制并录入采购计划后，方可实施采购。加强采购预算和采购计划的衔接，简历预算编制、采购计划和资产管理之间的沟通机制。至2011年底，铁道部未按规定将第七届世界高速铁路大会会议费结余1538.66万元收回纳入本级法定账册核算；对应收所属机关服务局和已注销企业兴铁物资公司的账款共242.43万元，账龄超过7年仍未清理。

（二）招标和监督检查有缺陷

政府采购招标代理机构是根据采购人的委托，代理政府采购事宜的机构，包括集中采购机构和经国家财政部或者省级财政部门认定资格的采购代理机构。在“铁道部天价宣传片”的腐败案例中，原应属于公开招标的项目，未经财政部门批准擅自改变采购方式；在公开招标、竞争性谈判、询价方式采购中，不按照规定程序开展采购活动，指定或者变相指定供应商，非法干预、影响评审活动，改变评审结果等，都是不符合规定的行为。这部宣传片，按照审计结果的说法，是“铁道部在未按规定公开招标的情况下”让制作方制作的。就在审计结果公布的同日，国家审计署审计长刘家义表示，在京沪高铁全线的土建招标中，铁道部违规将资格预审申请文件的获取时间由至少5个工作日缩短至13小时，从获取到递交时间由7天缩短至不到24小时。上级单位对下级单位的违规外包行为没有进行及时的限制，政府部门的相关单位应当加大监督力度，尽可能的防患于未然。

（三）计划实施不完善

政府采购计划一经下达，原则上不作调整。计划执行过程中如发生采购项目变更、终止、追加或减少调整计划的，必须按计划编制程序报批。达到公开招标数额标准，但因特殊原因需采用公开招标以外采购方式的采购项目，应报送变更申请，经采购领导小组审核，财政部门批准后实施。采用政府采购五种常规采购方式进行采购，除按法定要求履行相应程序外，各单位内部应按如下要求建立内部规范，明确内部职责分工。要求有：价格预算确定、专家选取、招标要素设置、招标公告公示开标和评标、预成交供应商确认，以及中标结果公示及通知等。

（四）合同签订、备案不符合规定

在“铁道部天价宣传片”的腐败案例中，原定价格1550万元，后又以资金额不够为由增加价款至1850，这是超过原合同采购金额的10%，并不符合合同履行的相关要求。在支付申请时，验收报告的完善度有待加强，采购资金实行国库集中支付的，采购单位应完善采购资金支付程序，需求部门在办理采购资金支付时，应提交相关资料，而在本案例中，在资金支付时需要提交的相关资料的完整度和真实度都是有待核查的。

三、“铁道部天价宣传片”的案例启示

在这个案例中，如果不是铁道部天价宣传片备受质疑，如果不是与该宣传片密切相关的铁道部文联副秘书长陈宜涵被牵出，如果调查人员不到陈宜涵家去查处，如果刘瑞扬没把存折和购物卡放在办公室……或许，刘瑞扬这条“大鱼”就不会被发现。在公众心目中越来越严格和重视的反腐，居然需要靠这么多几率极小的“如果”来钓大鱼，实在让人难以理解。归根到底，铁路部门的这种监管现状，脱离不了垄断的因素。那么，针对该案例种种现象的解析，可以得出下面的启示与教训：

（一）不要任人唯亲

由于铁路系统的封闭性，常年以来，“任人唯亲”这一弊端饱受诟病。业内人士称，在铁路系统，若某个“家族”有一人身居要职，则“全家”皆受益。最先落马的原铁道部长刘志军就是一个“很好”的案例。他任职期间，大量提拔亲戚任职铁路系统，其弟刘志祥数年内从一个普通的铁道工人做到了汉口火车站站长。“7·23动车事故后，网友在网络上晒出了铁路系统部分要职人员“家谱”，直指铁道部内部裙带关系严重。不仅是亲戚，往往官员间还存在五花八门的裙带关系。这些都让整个人事系统存在着盘根错节、一损俱损的复杂关系。”一铁道部人士称。

（二）不要盲目追星

实事求是来说，作为公共人物，又是“署名导演”，张艺谋对天价宣传片事件不完全算是“躺着中枪”。不过，因为其与相关公司签订了合同，也付出了一定劳动，从契约层面来说，大体也能撇清灰色利益干系。其实，拨开附着在天价宣传片表面的层层迷雾，真正戳到舆论痛点的地方，或在于“天价”背后的重重黑幕。

（三）严格执行制度

通过本案例的分析论述，建议各部委和单位也包括各企业引以为戒，必要时请审计、监察部门介入，堵塞漏洞。即使政府确实需要宣传片，不仅宣传资金要纳入预算接受人大审议，而且要按照规定招投标以防腐败，因为政府的每一分钱都来自纳税人，政府有义务把这些钱用好，并接受社会各界的公开监督。只有规范程序，严格财务审计，才能避免关于宣传片的丑闻再次出现，才能保证公共资金分配公平、公正。

【参考文献】

1.谢磊，“健全事业单位政府采购内控制度的思考”，《企业研究》，2014年第12期。

2.詹国枢，“张艺谋该拿50万吗”，《中国经济周刊》，2012年第32期。

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4.黄前柏，“预算修法始末”，《新理财》，2012年第08期。

5.徐晶纯，“强化政府采购内部控制规范”，《中国政府采购》，2012年第08期。

6.李志荣，“政府采购内部控制制度探讨”，《中国政府采购》，2010年第05期。

7.方红星、池国华，《内部控制》，东北财经大学出版社，2014年第二版。