连春亮

（河南司法警官职业学院，河南 郑州 450046）

随着监狱体制改革的不断深化，监狱管理也逐步应用现代管理理念指导监狱管理工作，先后实施了监狱的文明管理、科学管理、人性化管理、规范化管理、精细化管理、长效管理、动态管理等管理模式的探索。近段时间以来，河南省XZ监狱依据目标管理理论，编制了监狱目标管理评价指标体系和具体的考核办法，并进行了有益的尝试。实践证明，监狱目标管理不仅提升了监狱管理的效率，而且强化了监狱管理的科学性、规范性和长效性。笔者在对河南省XZ监狱调研的基础上，就监狱目标管理评价指标体系的设计与考评问题进行探讨。

一、评价指标体系设置的基本要求

监狱目标管理评价指标体系的编制必须置于现代化文明监狱建设的背景之下，必须严格限定在法治化监狱建设的框架之内，遵循监狱管理的基本原则，符合人本管理的内在精神。

（一）指导思想

监狱目标管理评价指标体系设计的指导思想，在不同的层面上有不同的要求。一是从宏观层面上，监狱目标管理作为现代化文明监狱建设的重要组成部分，在框架结构的设计上，必须和现代化文明监狱建设的总目标与总任务协调一致，确保监狱目标管理评价指标体系顺应现代化文明监狱建设的正确方向和价值选择。二是从微观层面上，监狱目标管理评价指标体系属于监狱这一特定领域的管理指标体系，除了符合监狱自身发展规律，法治化是前提，合法性是总体要求，必须与监狱已有的法律法规、各种规章管理制度保持高度一致，这是监狱目标管理评价指标体系设置的不可逾越的红线。三是监狱目标管理评价指标体系所构建的话语体系，必须和法治化监狱话语体系具有高度的统一性，在法治化国家的规制内寻求契合与创新，并发挥在社会治安综合治理中的积极影响作用。

（二）遵循的基本原则

监狱目标管理工作在法律法规和监狱管理制度的规范下，必须遵循一定的原则。在具体操作中，一些监狱探索出了一些具体遵循的原则，比如，依据《河南省XZ监狱目标管理工作考核办法》，就明确规定了目标管理工作的考核原则，包括：“一、突出重点，强化责任。开展监狱和监狱企业综合目标管理工作竞赛活动，科学设定考核指标，突出中心任务，促进责任落实。二、细化指标，注重过程。遵循规律，量化指标，坚持日常考核与年终考核、定性考核与定量考核相结合，促进机制创新，提高管理效能。三、强化问责，突出导向。坚持考核程序规范、考核信息准确，体现权责一致，发挥导向作用。四、结果公开，奖惩兑现。实行月考核、月兑现，将考核结果与各二级单位及警察职工的各项待遇挂钩，作为单位、个人评先、推优、奖励的依据，营造‘逢先必争，有优必创’的争创氛围。”但是，这些原则是微观层面的具体原则，作为监狱目标管理评价指标体系的设计而言，笔者认为应遵循以下基本原则：

1.法治化原则

监狱目标管理工作是为了提高监狱工作的绩效而实施的精细化管理措施，这一工作的开展必须限定在法治化的框架内，把法治作为监狱工作的红线，任何人、任何规章制度都不得超越法律的规定。这既是现代法治社会的基本要求，也是监狱工作自身刑罚执行属性的基本特质。因此，监狱目标管理既是维护法治的体现，更是法治在监狱管理工作中的具体化。法治化是监狱目标管理评价指标体系设计和考核中首先要遵循的原则，所有评价指标体系，不管出于什么目的和要求，只要违背了法治化原则，都不能作为考核的依据，都必须予以废除。

2.专业化原则

监狱目标管理和考核工作具有专业化和规范化的属性，因此，在管理和考核工作中，既要求对监狱目标管理评价指标体系进行专业化的设计，符合科学的规律和人性化的要求，也要求由专业技能的人员来进行专业的操作和实施。因此，专业化原则强调各个评价指标体系依据其重要程度、工作性质等要素，科学的核算其在目标管理体系中的权重，使指标体系中各个要素具有与其自身相配比的分值，为量化考核奠定基础。这样，就克服了传统监狱管理中的印象化管理，避免对监狱管理工作的绩效进行主观臆测。

3.科学化原则

监狱目标管理工作的科学化，主要体现在目标体系设置的标准化、目标考核的数据化和目标考核程序的规范化。科学化的核心在于遵循监狱管理的基本规律，在于体现以人为本的核心价值。科学化原则要求监狱目标管理工作必须摒弃传统监狱管理中的经验主义、主观主义的思维方式，树立尊重科学、尊重规律思想，按照客观事物的发展规律设置监狱目标管理评价指标体系。只有这样，监狱的目标管理才具有科学的属性，才能真正达到目标管理的目的，实现提高监狱管理绩效的价值追求。

4.系统化原则

监狱目标管理评价指标体系的设计和考核是一个宏观的系统工程。从监狱目标管理评价指标体系的设置，到考核程序要求，以及考评结果的应用，是一套系统化的规范体系，必须按照系统论的基本原则，在宏观上设置整体系统框架，在系统内部科学设置各个子系统和各个子因素，使之上下前后对应协调，同时，明晰各个子系统和各个子因素之间的权、责、利及其相互之间的制约关系。依据系统论的观点，监狱目标管理评价指标体系的整体功能，总有大于或者不同于各个子系统相加功能之和的新功能。因此，系统化原则要求监狱目标管理评价指标体系的整体功能发挥，产生监狱各个部门、各个二级机构等无法产生的新功能。

（三）基本要求

监狱目标管理评价指标体系的编制是监狱目标管理的前置程序，因此，整体设计的系统性和科学性直接影响着后续的贯彻执行、考核评价和有效应用。

首先，监狱目标管理评价指标体系在整体框架设计上应具备规范性，这是监狱目标管理工作的基本要求。一套科学的评价指标体系必须根据评价目的反映有关评价对象的各方面状况，如果评价指标体系不规范，有缺陷，就不具有系统性和科学性，就无法对监狱目标管理工作做出整体判断，甚至会做出错误的判断。监狱目标管理评价指标体系是现代化文明监狱在管理上的转型与升华，强调现代化文明监狱建设中的矫正理念、现代监狱制度、体制与机制的全面升级，其评价指标体系必须规范的、完整的反映监狱目标管理所涉及的诸多方面。

其次，在过程管理中必须具有操作性和导向性。监狱目标管理评价指标体系设立的目的是在实践中能准确把握监狱目标管理的现状及其发展轨迹，提高监狱管理工作的整体效益。该目的的实现需要建立在各指标的可获得且客观的基础上，亦即监狱目标管理评价指标要素具有关键性和代表性，应容易被概括和采集，尽量具有准确的量的规定性，为后期考核评价数据处理提供便利，引导监狱目标管理工作在预设轨道上发展，对偏离方向的规则、制度与行为及时预警与纠偏。因此，监狱目标管理评价指标体系的设计是通过操作、考核、评价、量化等过程管理行为，引导监狱的行为规范发展、正向发展，具有传播正能量的示范和导向作用。

再者，在考核评价方法上必须坚持定量与定性相结合。监狱目标管理评价指标体系的设计必须符合定量与定性相结合的原则，由于评价指标体系涉及监狱工作的监管改造、教育改造、执行刑罚、狱内侦查、生活卫生、劳动改造、队伍建设等各个方面，有些指标很难直接定量测评，只能进行间接地、概括性地进行描述。比如罪犯在教育改造中，其违法心理和消极的心理因素到底转变了多少，我们是无法进行具体测量的，只能做出一个具有或然性的判断。这样，就需要先定性描述再通过评分方式予以量化，只有通过量化才能较为准确的揭示监狱目标管理问题的前因后果。而对于能够定量考核的评价指标体系则力求做到准确规范。

最后，在价值取向上应充分体现人本性。在监狱目标管理工作中，人是最根本的因素，所有参与者，无论是监狱警察，还是服刑罪犯，才是监狱目标管理的主导者。从监狱目标管理的最终价值取向上看，是追求人的发展与完善，其评价指标体系的构建也应尊重人的主体性向度，体现监狱警察执法与服刑人员守法的双向互动和制约关系，将管理者和服刑人员共同纳入指标的评价范畴，体现以人为本的价值取向。

二、指标体系的项目选择

全面落实和推进监狱目标管理是监狱目标管理评价指标采集与设定的出发点和落脚点，因而评价指标体系应能全面反映监狱目标管理的相关因子、要素，以目标考核和评价推进监狱管理工作的全面发展。河南省XZ监狱在目标管理工作中，依据监狱管理工作的基本结构，把涉及到的二级机构及相关部门，按照工作性质、内容和特点，站在全局的高度，进行科学规划和布局，精心选择考核因子，力求考核内容覆盖监狱工作的各个层面，涵盖所有人员。同时，又把罪犯改造工作作为监狱管理工作的核心，置于所有目标管理工作的主导地位，以罪犯改造、刑罚执行和监狱人民警察队伍建设等相关的要素，作为监狱目标管理工作的轴线，统领全局，重点选取了监管改造、教育改造、执行刑罚、狱内侦查、生活卫生、劳动改造、队伍建设等8个项目作为一级指标，选择与之联系密切的因素进行归纳和概括，形成了58个二级指标，并根据每个二级指标在目标管理工作中的权重赋予其相应的分值。在此基础上，将能够表征二级指标所描述状况的具体化、可操作的标准确定为300多个三级指标，以此构成了监狱目标管理评价指标体系的顶层设计基本框架。

河南省XZ监狱目标管理工作评价指标体系（8个项目）

五、生活卫生六、狱政设施管理七、劳动改造八、队伍建设32、案件侦破及预防事故（25分）33、基础工作（10分）34、生活管理（25分）35、卫生管理（55分）36、其他基础工作（20分）37、使用维护考核（80分）38、日常检查考核（10分）39、应急处置（10分）40、目标管理（20分）41、项目管理（10分）42、劳动过程管理（40分）43、劳动培训及刑释就业指导（5分）44、劳动保护（5分）45、双增双节（5分）46、安全生产（10分）47、基础管理（5分）48、班子团结，相互支持配合，形成合力，无违规违纪行为。(5分)49、认真贯彻执行上级党委的指示、决议和决定，认真制定和落实工作计划，确保责任目标完成。 (10分)50、加强对警察职工队伍的日常管理工作。(8分)51、做好对警察职工的平时考核工作，建立考勤记录和奖励、过错记录。(7分)52、认真落实带薪休假制度。(5分)53、加强日常教育，认真落实理论、业务学习培训计划，集体教育每月不少于2次。(8分)54、认真做好警察职工思想状况分析和排查工作，警察职工思想稳定。(5分)55、精神文明建设成效显著，警察素质逐年提高(7分)56、群团及计划生育工作按要求进行(5分)57、加强信息宣传工作，努力提升监狱形象(20分)58、充分发挥支部和党员的作用，落实各项制度和规范(20分)

三、考核与评定

监狱目标管理评价指标的实施需要一定的程序和方法予以保障，只有规范严谨的考评方法和程序，才能确保评估结果的客观性、科学性、可操作性。

（一）以官方考评为主体

监狱是一个特定的、相对封闭的社会领域，按照自上而下推动监狱目标管理评价指标体系建设的思路，监狱目标管理评价不宜于采取外部评价的方式，这是因为考评主体模式受制于监狱封闭环境、工作保密性质、罪犯作为参与者的特定身份、相关数据获取的难度以及指标设计的复杂性和局限性等因素的影响，无论是考评人员的选定、考评组织的筹建，还是考评工作的推进，都难以单纯采用第三方考核方式评价，因此，监狱目标管理考评工作坚持以官方考核为主的原则。官方考核依据设定的评价指标体系，主要以定量测评为主，数据采集通过监狱官方渠道完成并予以核实。之后采取定性与定量相结合的分析方式对工作目标完成状况、各个指标完成情况等作出客观公正的评价，最终得出具体的评估分数。比如河南省XZ监狱在目标管理工作考核中就成立了规范化的考核组织，在监狱层面，监狱成立考核工作领导小组，负责考核工作的组织实施。考核领导小组下设综合考核组，监管改造考核组、劳动改造考核组、队伍管理考核组、党风廉政建设考核组4个专业考核组。同时为确保考核的公正性，专门成立了考核督察组。各被考核单位成立相应的考核办公室或指定考核员，负责本部门内部考核工作，单位主要领导为考核工作第一责任人。这样就形成了完善的监狱目标管理考评机制，为监狱考评工作的有效推进奠定了坚实的基础。

（二）考核的流程化与规范化

监狱目标管理评价按照监狱年度工作情况，可选择月考核、年度考核的考核频率。在具体考核的设计上突出规范化和流程化。比如河南省XZ监狱目标管理工作考核办法就采取了月考核和年度考核相结合的方式。一是对二级单位的考核等次评定。对单位全面目标管理考核的评定分为四个等次，分别为目标管理先进单位（考核得分90分及以上）、达标单位（考核得分80分及以上）、基本达标单位（考核得分70分以上）、不达标单位 （考核得分70分及以下）。在全面目标管理考核的基础上，每月评选并通报表扬监管改造、劳动改造、政治工作三个单项工作各2个先进单位。年度考核结果以月考核为依据，按获得月先进单位次数排序，次数相同，则全年平均分高者列前的方式，分别评选出年度先进单位、年度达标单位、年度基本达标单位、年度不达标单位。被省监狱管理局评为单项工作先进集体的，经党委综合评定，评定其荣誉层次。押犯单位年度监管改造工作考核得分位列最后1名的，不得评为年度先进单位。二是对警察职工的考核等次评定。警察的考核等次评定按照公务员考核办法分四个等次，分别为优秀、称职、基本称职、不称职。得分在90分以上（含90分），按25%的比例，由高分到低分依次确定优秀人员和等次。警察月考核个人得分在70分以上（含70分）的可确定为称职；得分在60-69分之间的，可确定为基本称职；得分在60分（不含60分）以下或出现重大问题的，应确定为不称职。被评为目标管理工作先进单位的主要领导（监区长、科长、主任）和单项工作前3名的单位分管副职，直接定为当月优秀。二级单位领导班子其他成员由分管监狱领导根据其工作表现，每月按照25%的比例提名月优秀，被提名人需提交工作小结，由分管监狱领导提交监狱长办公会确定。在年度考核中，以月考核为依据，按月优秀次数多少排序，月优秀次数多者列前；次数相同时，由所在单位综合确定年度优秀个人。月优秀作为年度评先的主要依据。被评为年度目标管理工作先进单位的，一把手定为优秀公务员，押犯生产单位再在班子成员中推荐1名优秀公务员，在年度考核中获得先进单位的押犯单位，增加1名优秀公务员名额。被评为年度单项工作先进单位的，一把手及分管副职可优先参与优秀公务员评选。单位及科室年度考核为基本达标以下的，取消其主要领导的评优和其它奖励资格。

（三）考核方式的精准化

监狱目标管理工作考核精准化和过程控制一体化是监狱目标管理工作的重要一环。根据监狱目标管理评价指标定性与定量性质的不同，对有统计数据的指标可以直接采集获取，对于定性指标则可以采取听取汇报、现场查看、查阅资料、调查问卷、约谈等方式采取定性描述并综合测评得分的方式进行。河南省XZ监狱为保证考核的精准化，在目标管理工作考核中将监狱目标考核细化为保证指标的考核和考核指标的考核两部分。

1.保证指标的考核

保证指标是指在监狱和监狱企业管理工作中，必须达到的目标，达不到目标要求的将直接否决该项管理工作。这是硬性指标，包括15项指标：（1）不发生罪犯袭击警察、职工、外来人员或暴狱、劫持人质、集体脱逃等狱内重特大案件。（2）不发生罪犯脱逃。（3）不发生罪犯自杀事故。（4）不发生一般安全生产事故。（5）顽危犯教育转化（撤销）率达到60%以上。（6）保障有劳动能力的罪犯有劳动岗位。（7）不违反法定条件、程序提请罪犯减刑、假释、办理保外就医、收押释放、临时离监。（8）不发生重大疫情（15人以上），不发生罪犯食物中毒（10人以上）事故。（9）落实防疫措施，做好疾病防控工作，罪犯甲乙类传染病发病率不超过1%。（10）不发生警察殴打、体罚虐待罪犯的犯罪案件或其它失职渎职案件。（11）不发生警察职工集体赴省、进京上访事件。（12）不发生所属警察职工因违法犯罪被追究刑事责任的事件。（13）不发生警察职工将手机带入监狱或罪犯私藏手机的事件。（14）完成人均月毛收入基本指标。（15）经费包干单位不出现监狱工作目标管理责任书规定的否决指标。

凡发生保证指标中否决事项的单位,当月定为不达标单位，年内不得评为先进集体；其直接责任人，当月考核定为不称职，年终考核确定为称职以下等次；该项工作分管领导和主要领导当月考核定为基本称职，年终考核不得评为优秀；情节严重的，对直接责任人、分管领导和主要领导给予相应纪律处分，直至移交司法机关追究刑事责任。

2.考核指标的考核

考核指标是指通过科学管理达到管理预期的内容、形式与要求，对考核指标的考核，实行百分制。

（1）对押犯生产单位的考核按监管改造工作占40%（包括狱政管理、教育改造、刑罚执行、狱内侦查、生活卫生、狱政设施管理6项，其内部比例分别为 25%、20%、15%、15%、13%、12%），劳动改造（生产经营）占30%，队伍管理（含党建）和党风廉政建设工作各占20%和10%的比例考核。对主要管理老病残罪犯的七监区，按考核领导小组办公室确定的办法进行考核。

（2）对押犯非生产单位的考核按监管改造40分（内容和比例同前）、职能作用30分、队伍管理（含党建）20分、党风廉政建设10分四大项分值进行考核，其中：在职能作用考核中，押犯单位、管教职能部门、监狱领导对特殊监区的评议各占10分，由综合考核组计入考核。

（3）对直属单位的考核主要考核生产经营（没有生产任务的单位考核职责履行）、队伍管理、廉政建设“三大项”。其中，生产经营或履行职责70分（其中，服务公司、职工医院、幼儿园、生活服务中心、派出所按相关考核细则实施考核）、队伍管理20分、党风廉政建设10分。有关服务单位的满意率调查由工会负责实施，报考核办计入考核。

（4）对机关科室的考核主要考核职能作用、队伍管理、廉政建设三大项。其中：职能作用70分、队伍管理20分、廉政建设10分。对科室职能作用的考核包括业务工作（35分）、党委评价（15分）、基层评议（15分）、争先创优（5分）四个方面的内容。争先创优包括文明创建（2分）、争优及树形象（3分），争优及树形象是指在省厅局会议作典型发言、简报信息被采用，该项设置分值满分为3分。

其中，对科室职能作用的考核分两类，由考核督察组牵头实施。一是狱政科等9个考评牵头部门，其职能工作考核分五部分：履责评价及评议15分、职能作用及管理考核10分、履职力度情况10分、领导评价和基层评议30分、争先创优5分。二是行政科等8个非考评牵头部门，其职能工作考核分四部分：履责评价及评议25分、职能作用及管理考核10分、领导评价和基层评议30分、争先创优5分。各科室在主管监狱领导指导下，每月制定科室工作计划，并对完成情况进行自查评价；考核督察组对各科室月计划编制及实际完成情况进行评估；每月科室在公开述职的基础上接受监狱领导和各基层单位代表的评议。履职力度是指考核的公开、公正、准确、无私程度，以考核数据为基本依据，各考核数据与平均值之差的绝对值之和不能小于10，每低1分扣其该项得分1分。

（四）考评结果要合理应用

监狱目标管理评价指标体系内容及测评实施程序应及时公开接受大家监督，要注重指标考核结果的应用，将监狱目标管理评价指标作为监狱政绩考核的重要元素乃至核心，考核结果要作为被考核二级单位奖励惩处的重要依据。需要注意的是监狱目标管理评价指标是动态发展的，注重评估后的监狱整改与再评估工作有利于指标体系的自我的反馈与修复。