刘文锋　王召猛　高嵩

摘 要 国外一些发达国家率先进入了城镇化发展的黄金时期，为满足城市发展的生产、生活需求，大量的基础性设施、公共及民用建筑、构筑物等各类土建类活动不断兴起，但是随之而来的资源、能源的过量消耗以及建筑垃圾围城困局不断加剧，迫使各国共同探索出了行之有效的解决办法，即利用建筑垃圾资源化综合利用立法途径来倒逼建筑垃圾减量化、无害化、资源化的实现。各国的历史经验表明建筑垃圾资源化综合利用立法成效显著，并为我国相关立法工作提供了借鉴性依据。

关键词 发达国家 建筑垃圾 资源化利用

作者简介：刘文锋，青岛理工大学土木工程学院，教授，研究方向：结构工程；王召猛，青岛理工大学土木工程学院硕士研究生，研究方向：土木工程；高嵩，青岛理工大学土木工程学院，副教授，研究方向：材料科学。

中图分类号：D90 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.221

建筑垃圾，又稱建筑废弃物，是指土木建筑和基础设施在建造时消耗大量资源、能源后，在全生命周期结束时遗留的建设副产品，如废弃混凝土、砂浆、砖石、木材、钢铁等。其来源于主要有以下五方面：一是地基开挖垃圾；二是施工垃圾；三是装饰装修垃圾；四是工程设施拆除和旧城改造产生的垃圾；五是地震、滑坡、泥石流以及洪水等自然灾害产生的巨量建筑垃圾。长期以来，建筑垃圾被随意倾倒或任意填埋，已严重影响到人们正常的生产生活、城市环卫与市容、农村环境卫生健康和村镇风貌，甚至造成堆场边坡坍塌断裂等恶性事故和跨省倾倒等重大事件，形成公共安全隐患，危及生命及财产安全，造成社会不利影响。在历史上，“建筑垃圾围城”的困局早已成为发达国家所面临的重大难题，本文就是对部分发达国家在历史上关于建筑垃圾资源化利用立法方面展开相关研究：总结了各国立法历程，分析了各国立法特点及有益经验。

一、建筑垃圾资源化利用立法的必要性

（一）建筑垃圾的危害性

1.侵占土地

随着各国城镇化的进一步发展及棚户区改造的深入推进，建筑垃圾产生量不断增加，又加之各国无序化的管理状态，且只有少部分进行消纳和再利用，大部分的建筑垃圾非法填埋处理、随意倾倒，大量侵占了土地，使建筑垃圾围城的困境日益加剧。此外，甚至还会造成堆场边坡坍塌断裂等恶性事故和跨省倾倒等重大事件，形成公共安全隐患，造成不利社会影响，建筑垃圾的治理已刻不容缓。

2.污染环境

建筑垃圾处理不当会造成环境污染，即土壤、水体、空气等污染。建筑垃圾在堆放的过程中，伴随着雨水的侵蚀，有害的物质进入到土壤中，产生一系列的有害物理、化学反应，改变土壤的物质组成，破坏土壤的结构，降低土壤的生产力，对土壤产生严重污染。同时，在堆放和填埋中，因为发酵和地表水、地下水的浸泡建筑垃圾在清运、堆放和填埋过程中，会产生遗撒、粉尘、扬尘和有害气体，导致PM2.5、有害化学物质会随着水循环被带入地下水和土地之中，造成地表水和地下水的严重污染。PM10污染指数增高，引起雾霾，对空气造成严重污染。

3.破坏城乡市容村貌

建筑垃圾的任意堆放不仅占用空间，而且破坏市容市貌，特别在雨天，没有及时处理的建筑垃圾、脏水、泥土四溢，对城市环境产生极大的影响。建筑垃圾填埋场一般被选在郊区和农村，大部分建筑垃圾未经处理就直接堆放在闲置耕地里、公路旁，有的甚至倾倒至水沟、湖泊中，严重影响到人类的生产生活，破坏了城镇环卫与风貌。

由此可见，建筑垃圾已严重侵占了土地，深度造成了土壤污染、水体污染、空气污染，破坏了城乡市容村貌，触及国家农业安全、水安全、生态安全和公共卫生安全。

（二）建筑垃圾法制化管理的必要性

建筑垃圾资源化综合利用是破解建筑垃圾处理难题的有效手段，其具有较为广泛的意义，主要是指建筑垃圾的产生、分类、运输、减量化和无害化处理、资源化再利用、资源化再生产品的推广与使用、综合管理活动的总称。其中，减量化、资源化、无害化处理是建筑垃圾资源化综合利用的基本原则，减量化是基础和前提，资源化是关键和根本，无害化是兜底和底线。资源化是建筑垃圾利用的出发点，也是落脚点，是最直接、最有效的利用方式。

法律规制是实现建筑垃圾资源化利用的有力武器，通过立法倒逼建筑垃圾资源化综合利用的实施。建筑垃圾资源化利用历经“从摇篮到坟墓”，即贯穿于自然资源-建筑材料-设计建造-设施运维-建筑垃圾-建筑垃圾再生资源利用的全过程。建筑垃圾资源化综合利用的法律规制，应在建筑垃圾全寿命周期视阔下，从自然环境、经济和社会三方面进行法律制度设计，才能实现尽可能大的自然环境效益、经济效益和社会效益。所以说，建筑垃圾的法律规制可防治建筑垃圾侵占土地，减少环境污染，提高生态质量；确保建筑垃圾资源化利用，建筑材料循环使用；促进建筑产业和工程建设的健康、绿色、可持续发展；加快节能环保新兴产业兴起，提供新的经济增长点。综上所述，建筑垃圾资源化综合利用立法对生态环境、经济社会发展起到明显的促进作用，也是每个国家已经施行或将要施行的重要举措。

二、国外建筑垃圾资源化利用立法历程

（一）美国

美国建筑垃圾资源化综合利用的法律法规经历了三代。第一代是在政府主导下通过行政手段实现建筑垃圾污染的有效控制；第二代是在市场经济下通过刺激手段控制企业建筑垃圾源头排放量；第三代是在完善法律、政策基础上实现企业自律和政府倡导，进而提高广大公民的参与意识和参与能力。美国各州根据自身实际情况，制定法律规定，限制建筑垃圾的排放，并公开发布建筑废弃物年度排放量。各州积极贯彻联邦政府出台的相关政策，按规定提供或公布建筑垃圾排放量信息、建筑垃圾处理量信息及再生建材产量信息等。

美国联邦政府出台的《超级基金法》中规定：“任何生产有工业垃圾的企业，必须自行妥善处理，不得擅自随意倾卸”，在源头上控制了建筑废弃物的产生和排放。这种源头控制方式可减少运输、减少制造成本、减少资源开采、减少对环境的破坏，比后期各种末端治理更加绿色、环保、有效。美国《综合环境反应、赔偿和责任法》规定当事人不管有无过错，任何一方均有承担全部清理费用的义务，也允许第三方先行支付清理费用，再通过诉讼等方式向责任方索回。其中责任方有：泄露危险废物的所有人或营运人、危险物品的生产者、危险废物处理做出安排的人、选择危险废物处理场或设施的运输者。

（二）日本

日本建筑垃圾资源化综合利用的法律法规的特点是，体系完备、条款具体、可操作性强，涵盖了从行政、民事、刑事全方位的法律规定，详细情况汇总于表1。

日本就“循环资源”制定的相关法律法规来看，逐步实现了全民责任制，从国家层面到地方政府、企业，再到一般公民，都要承担相应的责任。具体表现在：一是国家政府制定循环型经济社会的纲要计划，环境部在中央环境委员会指导下拟定规划草案，出台推进政策，颁布相关法律法规；二是地方政府大力推行实施上级指令，限制垃圾排出，并加强垃圾回收、运输、再利用等各项处理措施；三是各企业要担有控制垃圾产生量并合理处理垃圾的责任和义务，即对产品的全生命周期负责；四是国家公民要尽可能延长产品的使用寿命，并积极配合地方政府或企业的回收工作。成熟的法律法规使日本在建筑垃圾处理方面成绩斐然，基本实现了建筑垃圾几乎百分之百的再利用率。

（三）韩国

韩国自2003年1月在基于废除垃圾保证金制度上开始实施了EPR（Extended Producer Responsibility）制度，它以OECD提出的“扩大生产者责任”概念为前提，也就是对建筑垃圾的处理责任由消费者、企业、政府等多方主体共同承担责任，否定了传统的生产者负全责的行为。多方主体负责制促进了垃圾的回收再利用：国家、地方政府制定和修改相关法律法规，并且每年针对不同的产品分别指定和告示再利用率；生产者制定产品出厂量和履行再利用义务计划书，并履行垃圾清理、回收、再利用义务；环境资源公司对生产者再利用义务履行情况进行检查，对未履行义务者给予罚款；地方自治团体进行垃圾分类排放宣传工作，设置分类收集设施以便垃圾分类收集；消费者尽可能购买容易再利用的产品，并自觉将再利用的垃圾分类排放。

韩国政府2003年颁布的《建筑垃圾再生促进法》第4-7条规定了国家政府、订购者、排放者及建筑垃圾处理商的义务；第21条规定建筑垃圾处理商的基础设施、核心技術、资金支付能力、及生产规模等许可范围；第35条规定生产再生骨料的质量要求及设计施工方法；第36-37条规定再生骨料的质量认证指南；第38条规定了义务使用建筑垃圾再生骨料的工程范围和使用量；第 63-66条明确规定违反该法条例的惩罚制度。该法是韩国针对建筑垃圾资源化综合利用的一次全面性立法，自此使建筑垃圾的管理有法可依，该法经2005、2006年两次修订不断使其不断完善、成熟。

（四）新加坡

新加坡基于国狭人稠的国情，2002年8月开始实施“绿色宏图2012废物减量行动计划”。在建筑设计施工过程中，推广绿色设计、施工理念，推行使用预制构件，注重延长建筑物使用寿命，减少建筑垃圾产生；对建筑垃圾承包商进行现场一次分类再利用，剩余建筑垃圾委托建筑垃圾处理公司进行二次分类再利用。新加坡制定的《环境污染控制法案》、《公共环境卫生法案》等涉及了关于建筑垃圾立法的内容，如：建筑工程竣工验收将建筑垃圾处理状况纳入验收项目，处理不合格的不予发放建筑使用许可证；绿色建筑标志的认证也把建筑废弃物资源化综合利用情况列入考核体系；实施特许经营制度，征得政府认可的建筑垃圾处置公司承担全国建筑垃圾相关处理工作。

（五）欧盟部分国家

德国是世界上首次大量利用建筑垃圾的国家。上世纪70年代就推出了“蓝色天使”计划、制定了《废弃物处理法》，后修改为《废弃物限制处理法》，而1994年制定的《循环经济和废物清除法》在世界上产生了广泛影响。德国作为生产者责任延伸制度的立法执行者与推动者，其制定的《资源闭合循环和废物管理法》建立了垃圾的延伸生产者责任法律制度。德国政府要求参与建筑行业中的所有者都要对建筑垃圾减少和再利用承担相应责任和义务：一是建材生产商在产品设计上满足其使用后回收再利用的环保要求；二是土建施工单位采取新工艺、新技术等方式减少施工过程中建筑垃圾的产生，实现源头控制；三是开发商、房屋持有人等有义务将使用再生建材情况、建筑垃圾管理策略写入工程建造实施计划；四是拆除承包商必须按照建材可回收再利用的方式拆除建筑。

由此可见，德国通过实施扩大的生产责任制度，并不只是强调生产者要对建筑垃圾负全责，而是要求生产者、消费者、政府、企业等各参与主体都应承担部分责任，从而明确了各参与主体的法律责任，使得各方严格按照法律要求来行事，也就达到了提高建筑垃圾综合利用率的目的。

芬兰政府要求建筑项目的主要实施者在建筑许可和申报中，陈述建筑垃圾的数量、质量、分类、节约建材和减少建筑垃圾措施；在拆除建筑物的许可申请中，应陈述建筑垃圾处理的负责人及再利用的实施措施；此外，还应确保建筑拆除产生的垃圾不会对人体健康和环境造成危害。法国采用建设方、设计方、施工方在合同中约定建筑材料、建筑结构、施工方案和建筑垃圾最终处理方案，从源头控制建筑垃圾的产出。瑞典政府则对随意倾卸建筑垃圾者的惩治性罚款。奥地利采用建筑垃圾排放收取高额费用的方式，达到减量排放建筑垃圾的目的。丹麦对填埋和焚烧建筑垃圾的行为进行法定征税，迫使国内建筑垃圾循环再生率很高。

三、各国立法特点与经验总结

美国是发达国家中最早开展建筑垃圾资源化综合利用的国家之一，通过了一系列的法案或修正案，建立了包括经济刺激、科技发展、职业保护、资源再生、循环标准、信息公开、公民诉讼等建筑垃圾资源化管理的法律体系，包括建筑垃圾的分级利用制度、建筑垃圾行政许可制度、建筑垃圾运输准入制度和建筑垃圾场填埋设计规范等。其中，建筑垃圾资源化、回收利用率、禁止填埋可利用的建筑垃圾等方面都以法律法规的形式加以规定，完备和精准的法律法规制度使美国建筑垃圾回收利用卓有成效。总结其主要经验有：一是美国已建立完整的建筑垃圾资源化综合利用的法制体系，实施建筑垃圾源头控制、循环使用、无害化填埋的多层次法制化管理制度，依据法律、地方法规强化建筑垃圾资源化管理。二是政府、中介组织（如行业协会和社区协调机构）和企业职责明确；以经济效益为中心，规范化的企业运作模式；积极采用先进的技术规范和科技成果，构成社会化、专业化、高效有序的建筑垃圾资源化综合利用体系。三是税收信贷支持，建筑垃圾资源化企业可享受税费减免、低息贷款等优惠政策。

日本建筑垃圾资源化综合利用的成效显著，新加坡、韩国特色鲜明，主要经验：一是日本建筑垃圾资源化综合利用的法律法规全面、系统，法制化建设是从细部具体的使用标准、规范入手的；然后在循环经济理念指导下，逐步确立建筑垃圾资源化综合利用的目标和发展计划；最后在国家法律的层面，进行建筑垃圾管理专项立法，使建筑垃圾资源化综合利用的各环节有法可依。主要法律制度：源头减排，施工现场尽可能减少建筑垃圾排除，设计百年建筑，避免大拆大建，结构设计考虑拆除要求，做到建筑垃圾的减量化；建筑垃圾要尽可能的重新利用，对于重新利用有困难的则应适当予以处理，加强建筑垃圾资源的回收与资源化处理；强化建筑垃圾生产者的责任，实施延伸生产者责任制。二是新加坡将垃圾减量作为重要发展目标，建立建筑废弃物特许经营制度，征收建筑垃圾处置费。三是日本、韩国建筑垃圾分类回收，源头减排；强制使用再生骨料，妥善处理建设废弃物。

欧盟各国在建筑垃圾处理和利用方面的立法始终走在世界的前列，主要经验：一是高度重视经济技术层面上的建筑垃圾循环利用的创新，制定了相互衔接的循环经济法律制度体系。二是征收建筑垃圾处理费、堆积费等，激励源头减量；三是征收生态税，提高循环利用率；四是控制建筑垃圾再利用的二次污染风险，技术规范、工艺标准、循环名录、循环程序先行，再生建筑材料价格低；五是政府扶持，政策激励；六是发挥行业组织优势，促进建筑垃圾处理与利用的行业发展。

四、结论

美、日、欧等工业发达国家经过长期的努力，已基本实现了建筑垃圾资源化综合利用的法制化运行，节能减排成效显著。国外关于建筑垃圾立法的历史经验表明，综合利用建筑垃圾是防治污染、保护生态和节约资源的有效途径，法律规制是建筑垃圾减量化、再利用和再循环的制度保障。在我国，随着建筑垃圾围城困局不断加剧，以及减量化、资源化、无害化处理的国家政策深入推进，建筑垃圾资源化综合利用的法律规制势在必行。

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