胡嘉佩

广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510060

改革开放30多年以来，城镇体系规划一直作为国家治理的一种重要的空间手段和政策工具，其演化历程能够很好地反映出不同层级政府之间的治理关系变化[1]。本文基于国家-地方管治视角，将城镇体系规划置于国家宏观环境中去考察，以1992年邓小平南巡及2003年提出“科学发展观”两个“大事件”作为节点，将其发展历程划分为三个阶段。

1 1980年代中期～1990年代初：城镇体系规划在国内迅速兴起并广泛推广

改革开放后，国家一方面主力推进市场经济制度建立，希望调动地方积极性来实现快速增长。但同时，受“计划思维”影响，国家又想保持对资源配置的掌控，实现全国有序发展。而“城镇体系”概念的控制属性与当时的计划经济思维十分匹配[2]，并恰好满足国家过渡时期“欲放还收”的矛盾需求，因此被广泛接纳。

此外，经过将近20年的停滞发展，1980年代初中国财力极为有限，难以支撑“撒芝麻式”的平均分配方式。“城镇体系规划”作为西方“非均衡”思想的重要实践，十分适应国家执行差别化、有序化资源供给的愿望，以实现“量入为出”、“以点带面”，提高资源的配置与利用效率的目标。

在上述特定的经济社会背景以及我国特殊的制度土壤中，“城镇体系”概念在1980年代初引入中国以后就迅速生根发芽，并被创新性地转化成为“城镇体系规划”这一中国特有的法定规划类型，在全国以及在多个省、市、县地区探索推广。

2 1990年代中期～21世纪初：城镇体系规划进入发展高峰期

20世纪90年代中期至21世纪初，我国正处于市场经济体制初步建立的探索期中，社会经济发展进入了“全民狂欢”式的高歌猛进状态。传统的计划经济部门忙于进行机构体制调整而难以顾及区域规划的职能，城镇体系规划取代了过去的区域规划、国土规划，一定程度上充当起“区域规划”的角色，初步形成“全国-省-市-县”的多层次、全覆盖的实践。

这一时期，由于省政府兼具“准中央政府”和地方政府的双重属性，因此在中央基本放弃区域规划职能时，省政府实质上承担了区域管控职能，成为城镇体系规划的重要编制与实施主体。然而，在全球化、市场化与分权化的转型环境中，地方政府之间形成激烈竞争，城镇体系规划对地方发展的控制力大为削弱[1]。地方政府对于上级行政单元自上而下编制的城镇体系规划（尤其是省域城镇体系规划）的执行落实，却始终处于一种“貌合神离”的状态。以《四川省城镇体系规划（2001～2020年）》为例，规划确定南充市和绵阳市到2020年人口规模为50～100万，然而两市后来批复的城市总体规划都将人口规模确定为150万，反映出城镇体系规划试图发挥的“自上而下”的管控（或指引）作用，其实际效果是十分不理想的[3]。

因此可以说，城镇体系规划在这一时期走向发展巅峰，然而其实施却一直未得到重视。长期的实施不足与管控不力，导致城镇体系规划一度面临濒临失效的危机。2000年以后，地方政府开始在“僵化固定”的法定规划以外寻求自下而上的制度性突破，战略规划、都市圈规划、城市群规划等城镇体系规划的新类型应运而生，为城镇体系规划在新世纪的转型调整提供了大好契机。

3 2003年以来：城镇体系规划的“非法定形式”呈井喷式增长

1990年代奉行的“增长主义”创造了中国增长奇迹，同时也带来了竞争力下降、区域失衡加剧、城乡差距拉大、生态破坏严重等多种危机。面对转型期复杂多元的现实问题，除了法定的“城镇体系规划”以外，大都市发展战略规划、城市群规划、都市圈规划等城镇密集地区的“非法定规划”，因其“快速、创新、实效、弹性”的特征而备受重视，在全国范围内呈井喷式的涌现和增长。

这一时期，为了应对极为复杂的国内、国际发展环境与矛盾挑战，中央政府一定程度上实施了“再集权化”政策，显著加强了对土地管控和区域协调的力度。中央政府一方面上收土地审批权和总体规划审批权，成功营造出城市、区域发展资源趋紧的政策氛围，另一方面划定多个“国家战略区域”并给予多种政策优惠，以此激发地方按照国家规划意图来实现经济增长[1]。

地方经济发展对中央政府的依赖性不断增强，城市、区域政府高度重视“国家战略区域”的抢夺。“区域型规划”不再只是简单的、自上而下的空间开发部署谋划，而是成为了地方政府、职能部门向中央谋求突围发展的“政策优惠包”。通过编制和审批都市圈、城市群等非法定的城镇体系规划，国家在一定程度上有效行使了对地方发展的宏观调控，有效地实现了“再集权化”。

4 结论与讨论

城镇体系规划自诞生起，就成为国家治理的重要空间手段和政策工具。随着中央与地方政府治理关系的演化，其规划内容、规划尺度、规划形式也发生相应的变化，规划在城市发展中的功效作用也经历了不同的发展阶段。

如表1所示，20世纪80年代城镇体系规划刚引入我国时，因其控制性、等级性的特征而备受中国政府青睐。

表1 中央-地方及地方间治理关系变迁中的城镇体系规划

城镇体系规划的主要任务是对各级行政单元的发展规模、功能配置及空间拓展提出明确要求，从而建立一套城镇有序发展的“理想状态”。同时，通过对体系内资源要素及其内部功能结构的优化组合，促使城镇能够比较稳定地从“现实状态”逐步过渡到“理想状态”[4]。这样一种自上而下设定的“理想状态”，是国家进行要素投资的制度框架，带有限制资本和资源“计划外”流动的明显倾向[5]，因此仍具有较为浓厚的计划控制色彩。

进入1990年代初，城镇体系规划的职能范畴不断扩大，并呈现出从国家下移至省级政府层面的明显趋势。然而，由于在全球化、市场化、分权化的大背景下，城镇体系规划在应对地方政府企业化背景下的城市增长失控问题方面，往往力不从心、效果不佳。

2003年以来，国家重新加强了区域规划职能工作，通过密集出台各种“国家战略区域规划”以加强对地方发展的管控力度。在发展资源趋紧的背景下，地方政府试图挤进“国家战略区域”行列，乃至于不惜主动编制区域规划以试图谋求“国家战略区域”的名分[5]，导致全国各地、各种类型的“区域型规划”一时间遍地开花。在此过程中，城镇体系规划职权实质上已经重新上收至中央政府层面，各种“国家战略区域”也代替了过去的省级单元，成为国家治理新的重点尺度层级。

透过这个演化过程可以看出，国家通过城镇体系规划职权归属与尺度结构的调整，实现了对地方发展模式与步伐的宏观把控；而地方政府则通过选择性地忽视、编制或执行城镇体系规划，以与国家的治理意图进行有效的博弈或呼应。作为一种区域型规划，城镇体系规划已经从过去单纯的空间布局技术工具日益转变成为至关区域内权利关系调整的重要公共政策。城镇体系规划等区域型规划背后蕴含着巨大的制度设计空间，其实质上成为了中央与地方以及地方政府之间竞合博弈的重要平台与手段，其演化历程能够良好地折射出中央-地方政府的治理逻辑。

未来随着国家进一步推动治理结构的改革，一方面，一些重要的城市、区域将在分权化改革、尺度调整中获取更多的弹性空间并实现尺度跃迁；另一方面，中央政府也将继续保持强大的宏观调控能力，以巩固与推进中国“渐进式”的改革。中央与地方之间的权利关系依旧是影响中国城市、区域发展格局的核心要素，在此过程中以城镇体系规划为代表的各类区域型规划，也将继续扮演着中央与地方之间、地方城市之间进行资源配置与利益博弈的重要工具。