王潇宜

【摘要】新时代金融发展的新常态抛出了深化地方金融管理体制改革的课题。本文深入研究了当前地方金融管理体制存在的问题和金融分权的政策含义，金融分权决定了中央和地方金融管理权的分配状况和权限范围，分权程度的差异会给区域金融发展带来影响作用差异。本文着眼政府行为角度得出结论，地方金融管理体制改革的目标是实现最优的金融分权，充分发挥金融管理体系的作用，提高金融绩效，促进地区经济发展。

【关键词】政府行为 金融分权 金融绩效 金融管理 体制改革

十九大报告提出深化金融体制改革、健全金融监管体系的要求，从2012年至2017年，国家财政政策的主要基调是稳健，未来一段时间这种基调不会改变，会继续坚持稳健的货币政策，同时继续深化金融体制改革。随着全球金融进入审慎监管阶段，我国的金融环境也在发生改变，从原来的宽松到现在的收紧平衡，为此对地方金融管理提出了更高的要求，大前提还是坚持中央监管事权，地方金融管理部门要做到在明确工作缺陷，加强各部门协调监管加以弥补，不能一味追求金融服务经济，要强化属地风险处置责任，深化地方金融管理体制改革，以适应当前的新时代中央金融政策和经济发展形势。

一、金融分权的政策含义及必要性

随着我国金融发展金融新业态，我国地方金融机构不断成立并发展壮大，地方政府的属地风险处置责任不断强化，地方金融管理的范围不断拓展、任务日益增多，监督管理权限也得到拓宽。在现有的管理体制中，监督管理权归属中央监管部门，其主要责任是制定相关的监管文件、规范，同时负责新型监管机构的成立事宜，地方金融管理机构掌握了具体的批准权力，同时兼具部分管理职能，事实上基本建成了中央与地方双层金融管理体制，但是从中央方面来说，地方金融管理直到目前还没有构建标准的规范和体制，都是各自为营，而且都处在不断探索和优化的时期。

地方金融机构的成立与管理背后隐藏着一个非常重大的法理问题，也就是权力与责任的分配。对大国来说，无论财政分权还是金融分权总体上必然是利大于弊，关键在于如何分权，及分权到何种程度。理论上应该存在一个最优分权安排。Oates关于最优分权的研究产生了较广泛影響，从Tiebout开始，现代财政分权理论也一直围绕最优分权展开研究。财政分权历史表明，明确的制度安排可以最大限度地发挥分权的优势，同时抑制分权的弊端。本文通过分析认为金融领域也存在类似的最优金融分权安排。同时最优金融分权应该是动态的，而非静态的，必须适应经济及金融发展特点。以中国财政分权为例，经过分税制改革、营业税转增值税改革及一些调整，不断动态优化分权安全，使其在不同时期更接近最优分权状态。

二、当前地方金融管理体制存在的问题

当前地方金融管理体制在实际运作时存在的问题可以归纳如下：

第一、地方金融管理机构职能界限不清，存在重复管理和无人管理现象。从理论上讲，按照金融办成立的定位，在其所属区域内，只要涉及内容与金融相关，金融办都可以参与管理，导致重复管理，与此同时存在的是，在部门金融领域内却没有明确规定具体的责任管理部门，相应的管理制度存在缺失，这无疑更增加了管理难度，最终结果就是无人管理。

第二、有些地区存在政府干预金融体系和金融管理机构的行为，为了实现本地区的经济增长目标，金融办充当了地方政府融资平台。

第三、目前部分省政府建立了沟通协调机制，在省与中央级别的金融管理机构之间搭建桥梁，帮助二者建成良好的合作关系，相对应的问题就是部门地方金融办没有理清二者的关系，对中央金融监管部门的监管工作进行管理，影响了中央管理机构对地方金融的管理效果和区域金融发展。

三、中央政府和地方政府的行为差异

中央政府和地方政府在金融管理目标、监管理念上存在较大差异，因此导致了其行为的差异。财政分权制度加强了地方政府的权利和责任，根本性地改变了政府参与社会经济活动的行为。推动地区经济发展的主要责任落在了地方政府肩上，评价地方政府工作是否到位，政绩是否斐然的指标体系中，地区经济的发展水平成为首要标志，地方政府积极谋求经济发展又反过来扩大了其财政收入。当然经济增长页符合中央政府的利益需求，但是中央政府除了要关注单纯的经济增长以外，还需要把握其他方面，比如经济发展公平问题，产业结构及布局合理问题，资源和环境问题等，因此中央政府的目标虽然也是关注经济发展，但是着眼点是国家层面的全局整体，更注重其是否具备全面性、协调性和可持续性，地方政府的目标则着眼于区域整体，基本上在只关注本地区的经济发展水平和增长速度，两者的目标差异明显，这种差异导致了二者在金融管理中模式和理念等的较大差异。

在金融管理方面中央政府和地方政府的行为差异主要体现在以下方面：

第一、在金融发展过程中中地方政府比较倾向于满足本地区经济发展的金融需求，因此特别关注可动用的金融资源数量。地方政府过度关注经济增长的速度，并积极投入力量提高这一数值，哪些项目能快速带来GDP增长，哪些项目也就会受到特别关注和推广，进一步吸引了金融投资倾向，短期内可能推动了区域内的经济增长，但是金融资源配置可能无法得到最好效果和最优效率。另一方面可能会导致地方保护主义的形成，地方政府的行政命令人为地在区域间的市场连接中制造障碍，造成地区分割和封锁，阻碍了市场上生产要素和资金要素的流动。相对的因为中央政府的着眼点不同，其在关注金融总量增加的同时，还希望不断优化金融结构，提高金融资效率，争取最大限度地发挥金融的作用。

第二、中央和地方在对待货币政策的问题上存在较大的差异。由于地方政府更加关注本地区的经济增长，对于国家制定的货币政策地方政府可能对做多方衡量，有选择性地配合执行，难以严格执行中央的货币政策。在国家实施宽松货币政策时，地方政府也会采取措施刺激金融规模扩大。当中央实施紧缩性货币政策时，地方政府的配合积极性明显降低，可能会要求放宽实施紧缩政策，甚至违背国家的政策意图，出台各种隐性的政策干预货币政策的实施，最终影响了货币政策的效果。

第三，理论上，一旦涉及金融业务和产品的创新，监管部门必须对其是否合法、是否符合市场规范进行严格审批，具体流程中，中央和地方政府的自身态度可能就不同，因此采取的管理方式也存在差异。主观上中央和地方都希望保持区域的金融稳定，这对经济增长和社会稳定意义重大。但是地方政府可能在一定程度上会忽视在金融发展和创新中存在的金融风险，而中央政府必须要充分考虑金融稳定需求和系统性风险防范，在业务监管和创新方面自然得就会严格审慎。

四、地方金融管理体制改革的目标：实现最优金融分权

从完善地方金融管理体制的角度来看，绝不允许出现监管漏洞；同时要合理分配管理权限，避免出现管理重叠现象。政府行为差异使得中央和地方在承担具体某一项金融管理职责时会对金融发展的产生差异性影响，因此有了如何在中央政府和地方政府之间实现金融的最優分权问题。当前地方金融管理体制中的突出矛盾是：中央金融管理机构希望加强对地方金融的管理，以防控风险、维稳发展，地方政府则希望扩大职权，以更好地支配金融资源，确定这个分权的“黄金分割点”较难，但是可以参考的原则和标准是：最优的金融分权模式，必须最大化金融绩效，最有利于地区金融和经济发展；在金融管理职责划分中遵循大权统一、小权分离的地方金融管理格局。凡是涉及社会公众利益的交给中央审慎监管，反之交由地方管理；规范地方政府行为，严格限制其干预地方金融管理；最优金融分权要求中央和地方做到互不干涉，二者之间不是“管理者和被管理者”的关系，在不同的金融管理职责中分别具有不同的优势；最优的金融分权模式应该以最大化金融绩效为原则动态变化。

五、完善地方金融管理体制改革的政策建议

基于最优金融分权的实现目标，应该从下面几个方面入手：改进对地方政府的相对绩效考核评估体系，降低地方政府和中央政府行为不一致程度，增加可持续发展、协调发展、公共事业质量和关系民生的经济社会指标，弱化GDP、财政税收指标；明确地方金融管理机构的职责界限；严格限制地方政府干预与货币政策实施有关的内容，充分保证金融机构的市场主体地位；提倡地方政府立足区域经济发展特点，鼓励金融创新，但是必须对可能存在的风险给予足够重视；督促地方金融管理工作关注改善区域金融生态环境，接管中央管理机构无法覆盖的金融领域；建议从国家层面对省级政府设立金融办相关事宜的一些原则性的问题提出统一性的指导意见。