陈文权 余雅洁

近年来，在全面依法治国、从严治党的背景下，中央加大了治理“小官”腐败的力度。十八届中央纪委五次、六次、七次全会对治理“小官”腐败作出重要部署，强调严肃查处发生在群众身边的不正之风和腐败问题。党的十九大报告再次指出，要“加大整治群众身边腐败问题力度”，坚定不移把治理“小官”腐败引向深入。面对反腐败斗争形式依然严峻复杂的局面，治理“小官”腐败是巩固反腐败斗争压倒性态势、夺取压倒性胜利的关键，同时也日益成为国内外关注的焦点。

一、现状分析：基层干部的认知状况调查

“小官”作为一种社会俗称，主要指县处级以下、副科级以上领导干部（包括县级机关、乡镇和国有企事业单位的负责人），以及农村“两委”领导干部（主要是指村主任与党支部书记）。其职位虽不高，但因处于公权力末梢而与群众互动最为频繁、最为密切，且数量庞大，是国家治理的基础。本文基于问卷调查法，将重庆市县级部门、乡镇（街道）办事处的基层干部作为调查对象，共发放问卷800份，回收问卷760份，回收率95%，其中有效问卷619份，有效回收率81.4%，利用SPSS 21.0对回收的有效问卷进行数据统计。

受访者职位主要为：县级部门正职17.8%、县级部门副职11.2%、县级部门科级正职10.7%、乡镇（街道）正职10.4%、其他（主要是科员）33.2%。总的来看，基层干部对发生在身边的“小官”腐败的危害感受最深，对“小官”腐败的现状、产生原因、治理措施和治理效果等方面的看法颇为真实和深刻。

（一）关于治理“小官”腐败的工作评价

多数基层干部积极评价十八大以来的反腐败工作，反腐败斗争压倒性态势已经形成。调查显示，47.3%、11.0%的受访者对惩治“小官”腐败持“比较满意”“非常满意”态度，认为基层反腐败工作成效显著。但反腐败斗争形式依然严峻，仍有20.7%、3.4%的受访者持“不太满意”“很不满意”态度。

（二）关于“小官”腐败的现象认识

在“小官”腐败成为社会热点、腐败分子已是人人喊打的现状下，局内人（基层干部）又是怎么看的呢？调查显示，基层干部普遍对“小官”腐败持强烈否定态度，78.6%的受访者对其“非常痛恨”，认为有必要继续加大专项整治力度。但还有14.3%、4.5%和2.5%的受访者持“见怪不怪”“事不关己”和“可以理解”的暧昧态度，这是廉政文化建设中亟待解决的问题。

受访者作为党政机关的基层干部，对于发生在身边的“小官”腐败最清楚。就腐败主体而言，51.0%的受访者认为有腐败行为的“小官”主要是村（社）干部，仅26.4%、22.6%的受访者选择乡镇/街道干部和区县机关干部。村（社）干部不属于公务员体系，却成为“小官”腐败的第一主体，这与其较低的腐败成本有关。一方面，随着中央惠农政策力度地不断加大，掌握乡镇（街道）、区县机关公共资源分配大权的村（社）干部利用手中公权谋取私利的腐败机会也越来越多。另一方面，村（社）干部又面临“群众不敢管、上级顾不上管、法律管不着”的尴尬局面。权力集中与监督乏力的不平衡，引致村（社）干部腐败问题频频发生。

就腐败领域而言，41.5%的受访者认为政务系统最易于产生“小官”腐败，29.3%、25.2%和3.9%的受访者选择学校医院等事业单位、公共服务机构和党务系统。基层政务系统最易于产生腐败的原因在于其官员尽管看似权限不大，却直接掌握着土地征用、房屋拆迁、宅基地审批等大权，滋生权钱交易新土壤。另外，近年来基层学校医院等事业单位、公共服务机构的腐败趋势渐盛，学校医院等事业单位负责人因大权独揽出现以权谋私现象，乡镇（街道）各种服务中心因监督不力也被发现有“雁过拔毛”式腐败。

就腐败形式而言，73.6%的受访者认为“小官”腐败的主要形式是“乡镇建设工程中大量索取‘回扣’或‘红包’”，65.3%和62.0%的受访者选择“套取、侵吞惠农和扶贫等资金”“征地拆迁、农房改造中侵吞群众利益”，49.3%、44.0%和42.0%的受访者选择“虚列开支、冒领国家下拨的款项”“大肆挥霍、侵占农村集体资产”和“私分公款、私吞国有资产”。与其他五种明显的违法违纪形式相比，“回扣”或“红包”是商业经营和社交活动中的普遍形式，具有一定的迷惑性。尤其是收受“红包”行为长期以来介于违纪与违法、合情与不合法之间，对其处理较轻。因而收受或索取“回扣”“红包”成为“小官”腐败的主要形式。

（三）关于“小官”腐败的原因

诱发“小官”腐败的原因是多方面的，大致包括正式制度与非正式制度两方面。2014年人民论坛问卷调查中心对群众的调查显示，诱发“小官”贪腐的主要原因是监督不力、权力集中和管理混乱三个正式制度。本文对基层干部的调查却有着不同结果，多数受访者认为非正式制度才是腐败产生的主要原因，“法纪意识淡薄，不守职业规矩”（81.3%）、“信仰、理想缺失”（72.0%）和“具有较严重的当官发财意识”（69.3%）三个非正式制度因素为更多的受访者选择。这表明文化传统等非正式制度深刻影响着“小官”的意识形态，使其行为违背为人民服务宗旨。

“小官”腐败的极端现象——“小官”巨腐，我们也对其原因进行了问卷调查。结果显示，“基层权力运行透明程度不高”（76.8%）、“‘小官’贪腐的违法成本相对较低”（64.4%）和“防治‘小官’贪腐的法规制度有漏洞”（60.4%）在受访者的选择中排列前三。首先，基层权力运行的不透明，使群众无法掌握权力内在的运行机制和决策流程，从而给“小官”权力的放大提供了空间。其次，目前我国针对“小官”腐败的惩罚力度疲软，降低了“小官”腐败的风险和代价，激发了“小官”进行腐败行动的积极性。最后，由于相关法规制度针对国家干部，对处于国家行政机构边缘的村（社）干部的制约性不强，导致村（社）干部难管难治。以上都为“小官”巨腐空间的存在创造了条件。

（四）关于治理“小官”腐败的措施

在“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”三者中，“不能腐”约束机制在受访者的选择中位居第一（93.2%），“不敢腐”震慑机制（89.7%）、“不想腐”健康心理（83.6%）分列第二、第四。同时，基层干部认为构建“不愿腐”保障机制（81.4%）和完善“选人用人制度”（85.0%）也是治理“小官”腐败的重要举措。可见“小官”腐败是一个复杂问题，需采取综合措施全方位各个击破。根据基层干部的工作经验，最有效的措施是完善监督制度。因为脱离监督约束的权力必将变成谋取私利的工具，自然也会衍生出“小官”腐败甚至是“小官”巨腐的怪象。

二、原因阐释：基于数据的理论探析

以上调查数据展现了基层干部对“小官”腐败的认知状况。虽然党的十八大以来基层反腐败成效显著，但是不能因为一时的、阶段性的胜利就有所懈怠，基层反腐败任重道远。“小官”腐败有其特殊性，主要表现为：村（社）干部渐成“腐败重灾区”；政务系统最易于产生腐败；利用乡镇建设工程索取“回扣”或“红包”是“小官”腐败的主要形式；文化传统等非正式制度是助推“小官”腐败的重要推手；保持“小官”清廉的关键之举是构建有效的监督机制。如何解释这一现象呢？基于相关理论，进一步进行原因探析。

（一）双重委托—代理链条的失灵

在我国的现行制度结构中，“小官”的代理身份表现为双重——委托代理链条：一是横向委托代理（群众为委托人、基层政府与“小官”为代理人）；二是纵向委托代理（上级政府为委托人、基层政府与“小官”为代理人）。而在现实的政治实践中，这种双重——委托代理链条存在失灵的可能性，导致村（社）干部成为“腐败重灾区”。从横向委托代理链条来看，群众通过选举产生基层人大、村民（居民）委员会来监督村（社）干部，不仅增加了监督成本，而且使监督能量因中间层次的阻隔而弱化。另外，权力监督也是一种公共产品，需要群众付出时间成本与物质成本，但监督所获的收益却为整个社会所共享（汪波、郑姗姗：“中国省部级反腐实证探析”，《国家行政学院学报》2016年第4期）。因而群众会因监督成本远大于自身收益而放弃监督，甘愿遭受“平均利益”的损失（田雄、王伯承：“单边委托与模糊治理：基于乡村社会的混合关系研究”，《南京农业大学学报（社会科学版）》2016年第2期）。从纵向委托代理链条来看，基层政府位于整个国家结构的末端，必须贯彻上级政府政策、传递上级信息。然而，作为执行主体的村（社）干部具有“半干部半农民（居民）”的模糊身份，因位于整个压力型体制的最底端，在与国家干部的“共事与共谋”关系中会更多地寻求自身利益（周庆智：“论‘小官贪腐’问题的体制与机制根源——以乡村治理制度为中心”，《社会科学文摘》2016年第1期），具体表现为“上有政策、下有对策”。同时，这种“共事与共谋”的关系又导致上级政府倾向于“庇护”村（社）干部而不是严格监管。由下至上的群众监督缺失和自上而下的上级监管缺位，让村（社）干部蜕变为利用公权力牟利的“经纪人”。

（二）权力与资本的灰色结合

党的十四大正式提出建立社会主义市场经济目标，之后市场经济体制逐步建立，市场化改革取得重大成就。但市场经济体制至今仍不健全，从而为权力寻租提供了土壤。基层政务系统最易于产生腐败的现象证明了这一理论命题。随着近年来我国城镇化建设的推进和对“三农”领域的优惠、扶持力度不断加大，大量资金涌入基层。而基层政府因双重代理链条的失灵，不受国家与社会的监督与约束，具有自利性倾向，采取类似公司化运作方法，通过各种行政活动全面干预基层的政治、经济、社会和文化生活（费孝通：《乡土中国》，人民出版2008年版，第28—34页）。当基层政府权力频繁而广泛地契入经济活动时，作为行使权力主体的“小官”的行政活动也有了较大的自由裁量权，借助公权力的影响力将个人权威高度渗透于资本活动与经济活动，导致政务系统的腐败问题愈来愈严重。

（三）传统文化因素的负面影响

文化中消极因素对行为主体的道德弱化，不仅是产生“小官”腐败的主要原因，而且也引致“小官”通常以索取“回扣”或“红包”的形式腐败。一方面，东方文化重视血缘亲情和家族宗法，人与人之间的关系是以亲属关系为主轴的网络关系，这种“亲密社群的团结性依赖于各分子间都相互地拖欠着未了的人情”，因而持有公权力的“小官”就可能“为了自己的利益、家庭的利益或自认为应当效忠的其他社会集团的利益来利用权力”，从而出现“法纪意识淡薄”“信仰、理想缺失”和“具有较严重的当官发财意识”等错误观念。另一方面，在具有官本位传统的东方社会，公权力作为管理社会生活秩序的权杖，普遍被理解为对群众具有决定和支配作用的优势力量。在这种权力观的作用下，社会对公权力对私权利的侵犯习以为常、把给官员送礼行贿视作理所当然。长久浸淫于这种文化中，一些“小官”错误地将收受或索取“回扣”“红包”纳入正常人际交往范畴内，长期处于灰色地带捞取不正当利益。

（四）公权力的内在本质属性

公权力的自我扩张性、强制性和垄断性，使其不易被监督导致德行差的“小官”胡作非为。鉴于公权力的本质属性，与西方政治体系中“教育、惩治、预防”三管齐下的反腐败战略不同，中国的反腐败战略体系除此之外还包含监督这个重要的支柱（过勇：“十八大之后的腐败形势：三个维度的评价”，《政治学研究》2017年第3期）。在政治生活中，权力的下放与权力的监督必须保持平衡。但这一原则在我国的实行情况却并不理想，我国政治权力的配置经常陷入“一统就死，一放就乱”的政治怪圈（陈国权：“政治监督：形态、功能及理论阐释”，《政治学研究》1998年第4期），这在基层尤为突出。原因在于权力的下放意味着权力行使主体的增多，相应地也增加了权力行使不当的可能性。因此，基层干部认为解决这一政治怪圈的关键是加强对公权力的监督，唯有有效的监督机制才能保证基层执行系统的高效廉洁。

三、治理之道：将反腐倡廉落实到基层

在公共政策层面，上述研究发现对于当前我国基层反腐败实践具有重要的启示意义。

（一）强化“不敢腐”的震慑，将严管干部链条直达基层

加大惩治力度、提高腐败成本，使基层干部对腐败心生戒惧、收敛收手，是治理“小官”腐败的前提。一方面，加大查办基层腐败案件力度。对扶贫、惠农补贴、低保医保等领域发生的虚报冒领、截留私分、挥霍浪费行为，以及在集体“三资”管理、征收拆迁、专项补助等领域发生的贪污挪用、克扣侵占等行为，开展多轮次、滚动式重点督办、严肃查处。同时，对县、镇、村（社）损害群众利益、影响党群干群关系的信访举报问题开展“大排查”“大清理”，公开曝光基层腐败典型案例，持续形成高压震慑态势。另一方面，加大基层执纪审查工作力度。县、乡镇（街道）纪委秉持“惩前毖后、治病救人”的方针，坚持纪严于法，运用“四种形态”，着力发现基层党组织和党员干部违反党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等问题。尤其要重视村（社）党员干部的“四风”问题，对苗头性问题早提醒、零放过，问题线索早发现、零遗漏，对违纪问题早惩处、零容忍。

（二）扎牢“不能腐”的笼子，构建内外结合的立体监督网络

构建监督网络、形成监督合力，使基层干部没有腐败的机会，是治理“小官”腐败的关键。其一，强化基层“两个责任”落实。各地按照实际情况逐级列出《党委主体责任清单》，明确界定县、乡镇（街道）党委的组织领导、选人用人、正风肃纪等责任范围；对党风廉政建设责任体系进行细化分解，将主体责任落实到各领导班子、每个基层干部身上，确保工作有人抓、问题有人管、责任有人担。县、乡镇（街道）纪委在协助同级党委抓好党风廉政建设的同时，制定《监督责任书》，明确各专职纪检监察人员的监督责任和监督事项；重点推进基层作风巡查等专项工作，坚决落实中央八项规定精神到村（社）。其二，推进市县党委巡察工作开展。巡察坚持以党的纪律为尺子，着力发现基层党组织和基层干部违反党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等问题，尤其要把基层党组织领导班子及其成员特别是“一把手”作为巡察重点。巡察监督还应紧盯民生热点难点问题，重点盯住扶贫民生、土地出让、财政专项资金、惠民工程等与群众利益息息相关的领域。其三，鼓励群众参与监督工作。加大党风廉政建设和反腐工作成效宣传力度，畅通多种方式的举报渠道，及时处理群众反映的问题线索，做好举报线索初查的保密工作和举报证人的保护工作，激发群众监督正能量。另外，规范村（居）委会工作规则，明确规定村（居）委会的工作职责、工作方法、议事程序等，使村（居）委会及村（社）干部照章办事，切实做到村（居）民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

（三）增强“不想腐”的自觉，重视廉洁自律思想教育的同时解决好基层干部的实际困难

筑牢拒腐防变的思想道德防线，使基层干部从根本上消除腐败动机，是治理“小官”腐败的基础。一是发挥基层党校“立根固本”的主阵地作用。县、乡镇党校抓好“集中教育”，把党的宗旨、纪律和规矩贯穿于基层党政干部培训工作始终，重点学习党章、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等内容。二是基层党委（党组）要加强廉政文化建设。基层各部门党委（党组）抓好“常规教育”，扎实推进“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育，着力解决基层干部理想信念动摇、纪律意识淡薄、忽视群众利益、漠视群众疾苦等问题。三是继承和弘扬优秀传统文化。立足中华优秀传统文化，弘扬真善美、抑制假恶丑，引导基层干部培育良好家风，发挥乡规民约作用，营造向善向上的氛围，推动社会风气持续好转。

与此同时，建议国家有关部门重视基层干部工作的艰苦性和实际困难，进一步完善基层公务员的合法权益保障机制，在经济发展的基础上适当提高基层公务员的工资福利待遇，从而保障他们更好地全心全意为群众服务。