(长江科学院 水利部山洪地质灾害防治工程技术研究中心，武汉 430010)

1 研究背景

我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，水土流失面广量大，侵蚀严重[1]。同时，我国工业化、城市化、城镇化进程快速发展，人口规模、资源需求和环境压力不断增大，公路、铁路、矿山、城镇等大规模建设导致的人为水土流失问题仍十分突出[2]。在此背景下，20世纪80年代末我国颁布了《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)，提出了预防为主的工作方针，明确生产建设单位和个人必须采取措施保护水土资源，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失，在建设项目环境影响报告书中必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。《水土保持法》颁布实施以来，全国水土流失面积减少了17%，中度及以上水土流失面积下降了19%，林草植被覆盖逐步增加，生态环境得到明显改善[3]。

但是，水土保持方案仍存在如下几个方面的问题:第一，由于水土保持方案审批在立项阶段完成，水土保持设施验收又以水土保持方案为法律依据，再加上目前国家取消了水土保持行业单位和个人资质门槛，导致水土保持方案布设与实际实施的水土保持措施工程量有一定出入，有时甚至出现出入较大的尴尬局面[4];第二，水土保持方案编制人员非工程设计专业，水土保持工程措施设计参数的确定缺乏专业性，导致其存在安全稳定性隐患;第三，弃渣场选址是水土保持方案编制单位在可研阶段选定，在实施阶段弃渣场选址往往是施工单位根据征地难易程度等因素选定，导致很多存在弃渣场的工程弃渣违反《水土保持法》第55条规定而受到处罚或变更弃渣场;第四，工程参建单位对水土保持临时措施重视程度不够,建设单位在招标时没有单列水土保持临时措施费，将这一部分费用包含在主体工程所有的临时防护费用中，水土保持临时措施费得不到保障;第五，2014年10月，国务院以国发〔2014〕53 号文件将以前由国务院主管部门核准的项目绝大部分下放到地方政府核准，2017年9月国务院又以国发〔2017〕46号文件取消了生产建设项目水土保持设施专项验收行政许可事项，使得水利部批复的水土保持方案数量从2014年的298个降至2017年的53个，水利部水土保持设施专项验收项目从2016年的135个降至2017年的31个。

鉴于以上几个方面的原因，水土保持方案的实施进入了一个新的历史阶段，在质量控制、措施布设的可操作性、弃渣场选址的合理性以及水土保持专项设施验收的监管方式等方面需要进一步探索。对上述问题进行分析研究，对国家下一步制定相关政策具有重要的参考价值。

2 材料与方法

收集了水利部批复的水土保持方案报告书报批稿391套、水利部主持的水土保持专项设施验收资料123套、期刊论文52篇，以及水利部批复的第一个水土保持方案至最近一期《中国水土保持公报》公布的数据资料。其中，1996—2002年度以及2017年度统计数据来源于水利部水土保持司，无省、地、县批复和验收数据；2003—2016年度资料来源于《中国水土保持公报》，水土保持设施专项验收未收集到地级和县级统计数据。

在收集近20年资料的基础上，将水土保持方案报告书、水土保持监测报告和水土保持设施专项验收评估报告进行对比分析，对来源于水利部水土保持司和《中国水土保持公报》上的数据进行横向比较。

3 结果与分析

3.1 水土保持方案相关制度与标准建设

孙厚才等[2]介绍了2008年以前水土保持方案相关制度与标准建设情况。之后，办水保〔2015〕247号和办水保〔2016〕123号文件分别对规范和严格水土保持方案技术评审进行了规定，2016年水利部又以办水保〔2016〕65号对水土保持方案变更管理进行了规定。在此过程中，还发布实施了《开发建设项目水土保持技术规范》和《开发建设项目水土流失防治标准》、《水电建设项目水土保持方案技术规范》、《水利水电工程水土保持技术规范》和《水利水电工程水土保持制图标准》等，使得水土保持方案在政策和标准规范等方面均有据可依。一系列相关制度与标准的建设，使水土保持方案的编制、审批、后续设计、监测、监督和专项设施验收等进入稳步发展阶段。

国发〔2014〕53 号《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2014年本)的通知》对12类以前由国务院主管部门核准的项目绝大部分下放到地方政府核准，相应的行政许可也由地方主管部门审批；国务院以国发〔2017〕46号取消生产建设项目水土保持设施专项验收行政许可事项。两项深化投资体制和行政审批制度的改革，切实转变了政府投资管理职能，使市场在资源配置中起决定性作用，确立建设单位投资主体地位，可更好地发挥政府监督管理作用。目前，国家和省级水土保持工作层面可全面贯彻实施投资体制和行政审批制度改革要求，但要加紧对地、市、县级水土保持行业机构进行培训，使其不至于在取消生产建设项目水土保持设施专项验收行政许可事项后水土流失问题又回到从前的状况。

3.2 水土保持方案审批

3.2.1 编审过程演变

水土保持方案技术审查是水行政主管部门批复水土保持方案的重要技术支撑[5]，水土保持方案的编制和评审最初没有固定和统一的格式，编报水土保持方案报告书之前必须编报水土保持方案大纲，大纲经评审通过后再编报水土保持方案报告书。水利部水土保持监测中心2002年7月25日《关于印发开发建设项目水土保持方案大纲及报告书技术审查要点的函》，规范了水土保持方案的技术评审工作；2005年3月9日，水利部水土保持监测中心再次印发了《关于开发建设项目水土保持方案大纲编制和技术评估的指导意见》，进一步明确了方案大纲的审批程序、编制格式和内容以及审查要点;之后为贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》，水利部办公厅于2005年6月22日下发了《关于规范水土保持方案技术评审工作的意见》，在取消水土保持方案大纲评审的基础上，加强和规范了水土保持方案报告书的技术评审工作;2008年《开发建设项目水土保持技术规范》和《开发建设项目水土流失防治标准》等发布，水土保持方案编制和审批更加规范。

3.2.2 行业审批权限

生产建设项目水土保持涉及到公路、铁路、管道、渠道、输变电、电力、井采矿、露采矿、水利水电、城镇建设、农林开发和冶金化工等行业[2]，其建设内容、施工及生产工艺有很大的不同，造成水土流失的控制因素也各不相同。因此，水利部在1998年与原国家电力公司、1999年与原铁道部和煤炭工业局以及有色金属工业局、2001年与原交通部分别下发了加强水土保持工作的通知，要求相关单位编制的水土保持方案大纲经该行业有关部门审查同意后，再编报水土保持方案报告书报水利部审批。2007年1月8日，水利部水土保持司《关于印发开发建设项目水土保持方案技术评审工作座谈会会议纪要的通知》，明确水利部水利水电规划设计总院(以下简称水规总院)承担水利建设项目、铁道部工程设计鉴定中心和中国铁道科学研究院铁路节能环保技术中心承担铁道部投资铁路建设项目、电力规划设计总院(以下简称电规总院)承担水电建设项目、水利部水土保持监测中心承担其他建设项目水土保持方案的技术评审工作，并对报送的技术评审意见承担相应的法律责任。2014年5月27日，水利部水土保持司下发了《关于明确水土保持方案技术评审单位和评审范围的通知》，进一步明确水规总院承担水利工程建设项目水土保持方案的技术评审、电规总院承担水电工程建设项目水土保持方案的技术评审、水利部水土保持监测中心承担其他生产建设项目水土保持方案的技术评审工作，包括林业开发、煤炭、电力、石油天然气、采矿及生产、公路、铁路(新建及更新改造)、民航、水运、城建、社会服务等。

3.2.3 审批数量变化

根据《水土保持法》实施条例，水利部、原国家计划委员会和环境保护局1994年11月22日发布了《开发建设项目水土保持方案管理办法》，规定水土保持方案由水行政部门审批，并将其作为环评和建设单位申请可研审查的前置条件。统计资料显示，1996—2002年度，只有水利部批复的水土保持方案，无省、地、县批复和验收数据，而且水利部批复的水土保持方案数量介于2～90个之间，上升趋势明显但数量不多；2003—2015年度，虽然水利部批复的水土保持方案数量有所波动，但全国批复水土保持方案数量从2万个左右稳步增加到3万个左右，水利部主持的水土保持设施专项验收项目数量也逐步增长；2016年以后水利部批复的水土保持方案数量呈断崖式减少，2017年以后水利部主持的水土保持设施专项验收项目数量也呈断崖式减少，主要原因是国务院2014年10月31日发布《政府核准的投资项目目录(2014年本)》的通知，对12类以前由国务院主管部门核准的项目绝大部分下放到地方政府核准，其相应的行政许可也由地方主管部门审批，以及国发〔2017〕46号文件取消了生产建设项目水土保持设施专项验收行政许可事项。

基于以上数据和政策分析，可以将水土保持方案发展历程总结为3个阶段：1996—2002年为起步阶段；2003—2015年为稳步发展阶段；2016年以后为“放管服”(即简政放权、公正监管、高效服务)阶段。这3个阶段与水土保持方案相关制度与标准建设进程相吻合。水利部历年批复的水土保持方案数量如图1所示。

图1 水利部历年批复的水土保持方案数量Fig.1 Quantities of water and soil conservation program approved by the Ministry of Water Resources over years

3.3 水土保持方案编制技术

根据长江科学院多年水土保持方案编制经验和查阅水利部批复的水土保持方案报批稿等资料，36类生产建设项目[6]施工方式不同，所处地形地貌不同，造成水土流失形式和环节也不同。如何准确分析不同类型项目造成水土流失的关键环节对于分析土石方平衡、预测水土流失、布设水土保持措施至关重要；其次，水土流失预测采用类比或调查的方法缺乏科学性，类比预测法往往导致预测结果南辕北撤，水土流失预测只有建立在大量不同类型工程和不同地形地貌等实际测量结果的基础上才具有实用价值；再次，在日本和我国的台湾等地区，某项目的水土保持工作一般作为一个整体，由一家独立法人单位对方案编制、后续设计、实施、验收等总承包，对项目水土保持工作负责到底，避免了水土保持方案和实施前后脱节的情况；最后，目前生产建设项目水土保持监测内容、手段、标准不科学，没有体现水土保持的特点，缺乏针对性，监测成果对监督管理用处不大。

除以上问题外，水土流失防治技术和弃渣场选址也是目前水土保持方案关注的重要内容。

3.3.1 水土流失防治技术

在水土保持方案编制技术当中，水土流失防治技术是最重要的技术之一。边坡防护技术从最初的喷射混凝土或喷浆等单纯水土流失防治，逐渐过渡到注重与周边环境融合。目前使用较多的边坡防护技术包括植生带护坡技术、液压喷播植草护坡技术、生态植被毯护坡技术、生态植被袋生物护坡技术、客土植生植物护坡、土工格室植草护坡技术、浆砌片石骨架植草护坡技术和蜂巢式网格植草护坡技术[7]等，这些防治技术不仅能有效防止水土流失，而且能改善生态环境。以前弃渣场的拦渣工程不界定为水土保持措施，水土保持监〔2008〕8号《开发建设项目水土保持方案技术审查要点》正式将弃渣场拦渣措施界定为水土保持工程；拦渣工程主要有拦渣坝(尾矿库)、挡渣墙、拦渣堤3种形式。截至目前，由于水土保持方案编制技术人员水平和专业限制，对于弃渣场、拦挡工程级别、弃渣场失事后对主体工程或环境造成危害程度的确定，以及弃渣场和拦挡工程的设计还不能完全满足水土保持工作要求。截排水工程防洪及设计标准目前的状况与拦渣工程有些类似。

植物措施是水土流失防治技术中3大措施之一，但是一直以来水土保持方案中有关植物措施配置存在一些较为突出的问题。一般情况下没有考虑树种之间的关系和按合理的密度进行配置，乱用植物品种造林，往往造成土壤退化或树木成活率低；其次，不太注重植被恢复场所的立地条件分析评价，以及结合植物生态特性配制树草种；最后，在景观设计、园林设计等美学方面，也有待进一步提高。

3.3.2 弃渣场选址

生产建设项目弃渣场的选址和水土保持方案变更是水土保持工作者重点关注内容之一，主要是由于《水土保持法》对弃渣场的选址和方案变更有明确规定，而且弃渣场的安全稳定关系到人民生命财产安全。在深圳光明新区“12·20”滑坡事故以前，很少有人重视弃渣场的合理选址问题。鉴于弃渣场选址在水土保持方案编制和工程实施阶段确定的对象不同，水利部于2016年印发了《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》，明确了弃渣场变更审批要求，规定在水土保持方案确定的弃渣场以外新设弃渣场的，或需要提高弃渣场堆渣量达到20%以上的，生产建设单位应当在弃渣前编制水土保持方案(弃渣场补充)报告书；当弃渣场堆渣超过50万m3，或堆高超过20 m，应对弃渣场进行安全稳定性评价，大型弃渣场还应对渣体断面进行变形观测。目前，对弃渣场选址合理性分析已经基本形成共识：第一，沟道型弃渣场尽可能布置在沟头，减少弃渣场汇水面积,降低截排洪设施等级；第二，涉及河道的，应符合治导规划及防洪行洪规定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃土(石、渣)场；第三，禁止在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃渣场；第四，不宜布设在流量较大的沟道，否则应进行防洪论证。

3.4 时空分布

据《中国水土保持公报》[8-9]不完全统计，截至2016年底全国批复的水土保持方案总数及区域分布情况如图2所示。

图2 全国批复的水土保持方案总数及区域分布Fig.2 Quantities and regional distribution of nationwide approved programs of water and soil conservation

从图2(a)可以看出，1996—2002年度，全国批复的水土保持方案数很少，主要原因是生产建设项目水土保持方案处于起步阶段；2003—2016年度全国批复的水土保持方案数呈稳步增长态势，主要是由于国家政策较为完善，生产建设单位水土保持意识日益增强。图2(b)结果显示，西部地区批复水土保持方案最多，东部第二，中部第三，东北最少。主要原因:一是由于各区域省份数量不一，二是由于国家投资力度和区域发展速度不同。

3.5 监督管理和效益分析

据《中国水土保持公报》不完全资料统计，2006—2014年间，全国大型项目水土保持监测数1 445个，扰动土地面积235 873.2 hm2，预测新增水土流失量4 731.7万t，水土流失6项防治指标中的土壤流失控制比和林草覆盖率均达到目标值，扰动土地整治率、水土流失总治理度、林草恢复率和拦渣率均呈逐年递增趋势，有效控制和减少了生产建设过程中发生的水土流失。

4 结论与展望

通过对水土保持方案相关制度和标准规范的建设、审批、编制技术、时空分布、监督管理和效益分析进行回顾和分析，结合目前国家经济转型发展趋势，得到以下初步结论：

(1)将批复的水土保持方案作为水土保持设施验收依据值得商榷。水土保持方案在可研阶段编制完成，工程经过初设、施工图设计、施工等环节后建设方案有可能出现较大的变化，往往导致水土保持方案中布设的水土保持措施与实际实施的差别较大，导致方案变更的机会较多。

(2)国家政策对行业发展起着决定性引导调节作用，政府既要服务企业促进经济发展，又要保护生态环境。简化、下放水土保持方案审批程序，取消水土保持设施验收行政许可，有利于减轻企业负担，推动企业科技创新发展。但要把握水土保持方案审批关键技术和环节，对建设项目实施事前、事中和事后监管，加强“天地一体化”监管手段。

(3)国家下放水土保持方案等行业审批权限、取消单位和从业人员门槛，导致少数基层单位和个别项目技术质量得不到保障，是经济转型发展的阵痛期。

展望未来，在加大基层水土保持队伍培训力度后，水土保持工作将迎来规范发展的新时代；水土保持方案编制、后续设计、水土保持监测和验收报告编制将会由建设单位委托第三方机构演变为政府直接委托企事业单位实施，避免第三方咨询机构与建设单位成为甲乙方的尴尬局面；水土保持行政职能从约束型管理向“放管服”转变，不仅能提高工作效率，而且能较大程度提高主体责任单位的水土保持意识，建设环境友好型可持续发展性社会的目标可以实现。