章国美

(1.南京审计大学金审学院，江苏 南京 210046；2.应天职业技术学院,江苏 南京 210046)

0 引言

近年来，PPP模式已经成为基础设施建设领域重要的融资模式之一，有效解决了政府投资资金缺口和项目实施经验缺乏等问题，在轨道交通、道路桥梁、水利设施等领域得到较为广泛的应用。保障房项目作为我国重要的社会福利性项目，近年来也引入了PPP融资模式，不过目前仍处于试点探索阶段。与其他基础设施PPP项目相比，保障房PPP项目具有投资回收期长、投资回报率低，受政策变化影响大、投资风险高等特点，导致社会资本进入投资保障房领域缺乏内动力。如何吸引社会资本进入保障房的建设及运营，有效推进保障房PPP项目的建设步伐，科学的风险管理是成功的关键。

2017年底财政部发布了92号文要求集中清理PPP已入库项目，多个省份叫停多项PPP项目，同时要求整改部分不符合要求的PPP项目。PPP项目开展过程中暴露出的问题，意味着“防风险”成为当前PPP项目实施的首要任务。对保障房PPP项目的风险因素进行识别是“防风险”的第一步，尤其是对风险因素进行定量计算及定性分析，找出关键风险并进行合理分配，对降低保障房PPP项目风险损失、提高项目参与各方的积极性和保障项目顺利实施有着至关重要的作用。基于此，本文在保障房PPP项目风险识别现状分析的基础上，构建了基于AHP的保障房PPP项目风险识别模型，定量计算风险因素权重并进行排序，划分风险等级并确定关键风险，从而为项目参与各方风险管理提供依据。

1 保障房PPP项目风险识别的研究现状

目前，国内外学者对PPP项目风险从不同角度和层面做了大量研究。针对风险识别，主要从识别方法、项目风险分类、风险量化以及风险应对措施几个方面进行研究。李丽等[1]从不同的视角把各学者关于风险类型的研究归纳整理为风险来源视角下、空间层级视角下、行业类别视角下和基于项目阶段的风险分类。张雷[2]总结目前常用的风险识别方法，包括专家意见法、核对表法、头脑风暴法、工作分解结构法、事故树分析方法、风险因素分解法。但PPP项目的风险划分并没有权威性定论，识别方法选择差异大，研究成果实例应用较少，借鉴效果不明显。

保障房PPP项目尚处于起步阶段，针对保障房PPP项目风险识别的研究较少，成果更是不成熟。譬如杜泽超等[3]通过WBS-RBS方法识别出项目的风险因素，从27个风险因素中筛选出法律及政策风险、融资风险、工期延长风险、运营风险、不可抗力风险、外部性风险、市场风险等重要风险。丁文捷[4]将廉租房PPP项目风险分成土地、法律及政策、信用、建设和开发、外部性、市场运营、金融、意外等风险，并定性分析了其分配策略。从大量文献阅读和分析可知，目前保障房PPP项目风险因素识别只是针对工程项目中几个阶段的分析，即使覆盖全生命周期，侧重点也放在施工阶段和运营阶段。然而从保障房PPP项目失败案例分析，项目决策阶段、融资阶段、招投标阶段的风险管控对整个项目成功至关重要。

对保障房PPP项目从项目决策阶段直至项目成功移交整个生命周期的风险因素进行识别、定量计算，才能进行全面系统的风险管理。由于每个保障房PPP项目内容、公私合作方式及地域特征差异大，脱离实例的风险识别都是没有说服力的，因此本文结合南京市某保障房PPP项目实际情况进行风险识别。

2 案例简介及主要技术路线

2.1 案例简介

南京市浦口经济开发区丝兰湖保障房二期及琼花湖保障房建设PPP项目(以下简称南京市某保障房项目)为南京市浦口经济开发区首个房建类PPP项目。社会资本方为中国二十冶集团有限公司。项目总投资13.46亿元，总建筑面积为296 108m2，施工范围包括拟建住宅、商业及相关配套设施，涉及房屋建筑、给排水、供配电、燃气、智能化、消防以及道路广场、景观绿化等工程，由南京浦口经济开发区管理委员会组织实施，计划总工期536日历天。建设期：18个月，2018年6月底交付使用。特许经营期：自建成达到交付标准之后开始进入特许经营期，特许经营期为9年；合作期满后，项目公司最终将特许经营权及项目资产全部无偿转让给政府方。

2.2 风险识别研究思路

结合南京市某保障房项目实际情况，运用案例分析及文献调研法进行风险初步识别，得出风险备选清单；通过德尔菲问卷调查法，邀请专家进行关键风险筛选；构建AHP风险识别模型，计算关键风险权重并进行排序划分等级；最后就风险识别结果提出风险管理建议。

3 基于AHP的保障房PPP项目风险识别模型构建

3.1 全生命周期界定

传统项目全生命周期分为决策、招投标、融资、设计、建设、运营和移交共7个阶段。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》将PPP项目全生命周期划分成项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段。结合保障房PPP项目自身特点及两种全生命周期划分的差异，得出保障房项目全生命周期见图1。

3.2 风险因素初步识别

首先，通过文献阅读和保障房PPP项目特点分析，初步识别出42项备选风险因素清单，见表1。其次，邀请5位专家，包括南京市某高校工程管理专业、房地产专业教授2人，保障房PPP项目私营企业管理人员2人，参与过PPP项目贷款业务银行管理人员1人。邀请这5位专家对风险因素进行勾选，选中次数大于等于3次视为主要风险因素。

图1 保障房PPP项目全生命周期图

序号风险因素专家勾选次数序号风险因素专家勾选次数1 前期策划不足522 工程技术风险22 土地获取风险223 工期延误风险53 土地成本超支324 工程成本超支风险54 立项审批不通过或延误425 财务风险25 PPP模式选择不当526 施工安全风险26 政策法律变更风险527 完工风险27 政府信用风险528 不可抗力风险38 项目运作方式选择不当429 工程质量风险39 风险分配框架设置不合理230 社会风险110 合同体系风险231 融资管理不当风险111 谈判风险332 绩效监测与监管不到位112 采购过程不合规333 运营管理风险213 资格审查不合格334 市场价格波动风险114 借款人还款能力不足335 运营收益低315 融资协议签订不当236 运营成本过高316 融资成本过高437 维修成本过高217 担保物流于形式风险238 服务质量差218 通货膨胀风险339 行政监管不到位419 利率波动风险240 残值风险520 设计缺陷风险441 性能测试结果不达标221 设计变更风险342 移交失败风险5

然后根据专家遴选结果，共识别出风险因素24项。根据风险因素发生阶段，将风险因素归类到各个阶段。除了前文指出的7个阶段，还有部分风险因素跨阶段，甚至贯穿整个全生命周期，此处增加一个跨阶段风险因素。保障房PPP项目全生命周期风险见图2。

3.3 基于AHP风险层次结构模型的构建

作为系统工程理论中一种较好的权重确定法,层次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)除了可以将定量分析与定性分析有效结合,还是一种多目标、多准则的决策方法,可把复杂问题中的各因素划分成相关联的有序层次,使之条理化[5]。层次分析法第一步构建由目标层、准则层和方案层组成的层次结构模型；第二步构造判断矩阵，专家根据判断标度对判断矩阵中的指标进行评分；第三步进行层次单排序，并对矩阵的一致性进行检验；第四步确定方案层各因素对目标层的权值，即层次总排序。

依据以上原理和步骤，本文结合保障房PPP项目风险初步识别结果，得出保障房PPP项目全生命周期风险因素层次结构模型，见图2。本模型目标层A为保障房全生命周期风险，准则层B根据全生命周期风险所处阶段划分，方案层C为各风险因素。

3.4 构造判断矩阵

图2 保障房PPP项目全生命周期风险层次结构模型

表2 准则层对总风险度A的判断矩阵

表3 方案层对决策前期阶段B1的判断矩阵

表4 方案层对项目识别与准备阶段B2的判断矩阵

表5 方案层对项目采购阶段B3的判断矩阵

表6 方案层对项目融资阶段B4的判断矩阵

表7 方案层对项目建设阶段B5的判断矩阵

表8 方案层对项目运营阶段B6的判断矩阵

表9 方案层对项目移交阶段B7的判断矩阵

表10 方案层对跨阶段B8的判断矩阵

3.5 层次总排序

通过以上各层次判断矩阵计算，得出各风险因素对目标层的总权重及层次总排序见表11、表12。

表11 保障房PPP项目全生命周期风险总权重表

表12 保障房PPP项目全生命周期风险总排序

3.6 计算结果数据分析

根据表12的保障房PPP项目全生命周期风险总排序，将风险因素总权重W分成5个等级，具体如下：

(1)重大风险因素(W≥0.100)：前期策划不足、PPP模式选择不当、政策法律变更风险。

(2)较大风险因素(0.040≤W≤0.100)：政府信用风险、资格审查不合格、项目运作方式选择不当、立项审批不通过或延误、残值风险。

(3)一般风险因素(0.020≤W≤0.040)：借款人还款能力不足、设计缺陷风险、行政监管不到位、土地成本超支、工期延误风险、谈判风险。

(4)较小风险因素(0.015≤W≤0.020)：工程质量风险、不可抗力风险、移交失败风险。

(5)微小风险因素(W≤0.015)：运营收益低风险、运营成本过高风险、通货膨胀风险、工程成本超支风险、采购过程不合规、融资成本过高、设计变更风险。

其中，项目前期决策阶段重大风险因素1项、较大风险因素1项、一般风险因素1项；项目识别阶段重大风险因素1项、较大风险因素1项；项目采购阶段较大风险因素1项、一般风险因素1项、微小风险因素1项；项目融资阶段一般风险因素1项、微小风险因素2项；项目建设阶段一般风险因素2项、较小风险因素1项、微小风险因素2项；项目运营阶段微小风险因素2项；项目移交阶段较大风险因素1项、较小风险因素1项，跨阶段重大风险因素1项、较大风险1项、一般风险1项、较小风险1项。

4 保障房PPP项目风险识别结论及发展建议

保障房PPP项目由于项目周期长、投资回收期长、投资资金大等特点，其风险因素非常复杂。本文结合案例构建了基于AHP保障房PPP项目全生命周期风险因素识别模型，最终得出24项关键风险因素，并进行权重计算和分析。通过以上分析，得出以下结论：

(1)项目前期决策阶段、项目识别阶段重大、较大风险因素比例最高，属于高危阶段。风险因素往往会对保障房PPP项目的成败起决定性作用。多省份集中清理PPP已入库项目，叫停多项PPP项目，从侧面暴露出PPP项目在前期决策和PPP模式选择论证方面存在诸多问题，严重阻碍了PPP项目实施。这将是保障房PPP项目风险管理的重中之重。

(2)政策法律变更风险、政府信用风险、行政监管不到位、不可抗力这些风险贯穿整个保障房PPP项目全生命周期，且风险等级较高。无论这些风险因素在哪个阶段发生，都将对保障房PPP项目造成不同程度的影响。此类风险因素的来源主要是政府部门，因此其风险管理和控制工作也应有政府部门来承担，且作为重点工作来抓，避免或减少风险带来的损失。

(3)项目融资阶段、项目建设阶段、项目运营阶段所属风险因素大部分等级相对较低。从目前保障房建设管理现状来看，私营部门将项目管理重点放在了建设阶段，金融机构等对融资阶段监管相对较为严格规范，风险因素发生概率及造成的损失往往相对较低；保障房PPP项目运营阶段，由于目前我国保障房需求缺口还非常大，市场价格波动较小，运营收益低和运营成本过高风险较小。

(4)不同阶段风险之间存在连带效应。全生命周期中前期阶段风险因素与后期阶段风险因素发生概率及造成损失程度息息相关。譬如立项审批不通过或可能导致工期延误，工期延误风险可能使运营期和移交期推迟，增加工程成本、减少运营收益；工程质量风险可能导致运营收益低、运营成本过高及残值风险等。

根据以上结论，对保障房PPP项目风险管理提出以下建议：

(1)保障房PPP项目公私合营双方增强风险管理全生命周期意识，根据全生命周期风险识别，针对不同阶段不同等级风险因素制定对应风险控制策略，重在预防，协调管理。

(2)保障房PPP项目公私合营双方风险管理重点应该放在整个全生命周期的前期决策阶段、项目识别阶段，对保障房PPP项目可行性进行充分论证，对保障房PPP模式及具体运作方式进行科学选择设计；会同建筑行业主管部门，开展物有所值评价及财政承受能力论证。

(3)针对贯穿全生命周期的风险因素，各级政府部门应该完善相关法律、法规、政策，营造良好的金融环境，并保证其稳定性。同时，政府部门要做好全生命周期各阶段的行政监管，确保项目按照预期顺利进行。

(4)私营投资机构要加强与PPP参与各方的沟通协调，提高风险管理能力，编制风险管理计划，制定风险控制策略，特别是加强建设阶段和运营阶段风险的预防和控制，降低风险发生的概率及造成的损失。

5 结语

PPP融资模式在保障房领域的应用，有力地推动了保障房建设进程。在保障房PPP项目实施过程中，风险管理尤为重要。本文基于此，对保障房PPP模式下全生命周期风险进行识别，通过风险因素权重计算，划分风险等级，确定关键风险因素，并提出若干保障房PPP项目全生命周期风险管理的建议，以期推动PPP模式在保障房领域的应用。