李琳

[提要] 近年来，随着“中部崛起”概念的提出，PPP融资方案的进一步实施等，皖江地区的融资发展有了重要的契机。以城市基础设施建设为例，进行更加友好完善的发展。多元渠道下的PPP融资方案是融资发展的强大推力。

关键词：多元渠道；皖江地区；PPP；基础设施

中图分类号：F83 文献标识码：A

一、引言

PPP是指政府和社会资本合作，是公共设施中的一种项目运作模式。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是保证国家及地区社会经济活动政策进行的公共服务系统。皖江地区是安徽位于长江流域的两岸地区。

二、PPP的概念、特征及内涵

PPP是Public-Private-Partnership的缩写。PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础实施中一种项目运作模式。该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在我国，广义概念是指，政府公共部门与私营企业合作中，让非公共部门所掌握的资源参与到公共产品和服务中去，从而使合作效果达到比单独运行更加有利的结果。狭义PPP是指，政府在项目中后期管理建设中参与更深，民间资本在项目前期研究、立项等阶段参与更深。政府资本和民间资本都是全过程参与，两方合作时间、信息对等。

虽然私人部门参与公共产品和服务已有较长历史，但PPP这一专有名词的出现不过近十年，此前代替词为BOT、PFL等。因而，不同区域有着不同理解，如表1所示。（表1）

（一）PPP各种理解的主要特征

1、政府通过合理的让利吸引私人资本进行合作。如：直接投资、不分红或者少分红、税费减免等方式。

2、能够参与PPP项目的私人企业是经过严格审查与筛选的。达到政府基本要求的私人企业才能够获得入围资格。另外，政府对私人资本的诚信度、运营能力、管理能力、资金实力等进行考究。专业的施工团队与技术也是政府考察的必要条件。政府有权对PPP项目的各种资源（不限于资金）进行监管审计。

3、私人资本不参与整个项目的建设期，而是在政府允许的期限内，与其合作一般在10～30年。私人资本的各种权利只能在合作期限内使用。在合作期限结束后，私人企业不得遗留任何形式的债务。因此，对于私人企业融资等手段会受到参与PPP项目的限制。

4、PPP项目提供的产品或服务满足社会群众日常生活的基本需要。由于行业、区域、投入、产出及群众对项目产品的依靠程度不同，部分地区不适合按照PPP模式运作。

5、项目所产出的产品或服务价格不是市场自然调节形成的，而是政府这双有形的手进行某种控制。若社会群众对此产品依赖程度越高，则控制越严。

6、PPP项目产出的产品不全是无偿的，社会群众需要对产品支付一定的费用。同时，社会群众有权了解项目的收入、成本、收益及价格确定等情况。

（二）PPP项目的内涵。首先，PPP项目是项目融资的新模式。一般的融资方式是公司向银行等金融机构贷款。取得资金、进行自由经营的生产经营活动。而PPP项目融资则是政府发起，私人企业参与的积极融资方式；其次，PPP项目能吸引民间资本，资金效率提高，成本费用降低，项目风险有效减缓，明显增加民营企业的利润。由于民营企业与政府的紧密合作，能及时取得贷款，投资回报有效收回，在某种程度上还会获得政府的扶持；最后，PPP模式能显著减轻政府资本的风险与负担，提高项目服务质量，给民众更好的公共产品和服务。

三、PPP的国内外产生、发展和治理理论

（一）国外PPP发展过程。PPP模式起源于英国，随后美国、澳大利亚、日本等国家结合本国情况也引入PPP融资项目模式。英国PPP以私人融资为主，日前英国PPP机构是财政部下属的基础设施局。而PPP模式在加拿大运用最令人称赞，加拿大委员会直言：加拿大是全球PPP最佳实践来源，PPP模式最为成熟。加拿大的成功归结于项目储备稳定、招标流程高效、融资来源多元、政治环境稳定有利。

（二）我国PPP产生发展历程。我国早在20世纪80年代就引入PPP项目模式，至今走过30多年，经历了五个阶段：探索阶段（1984～1993年）、试点阶段（1994～2002年）、推广阶段（2003～2008年）、反复阶段（2009～2012年）、普及阶段（2013年至今）。

1、探索阶段：此阶段还没有引入PPP一词，初期的改革开放吸引了许多国外资金，其中部分基金尝试性运用于公共基礎设施建设中，20世纪80年代中期债务危机的产生，我国效仿土耳其用BOT模式进行运转。

2、试点阶段：1992年召开的“十四大”确定的市场经济体制，为基础设施融资改革提供理论依据。随后在水资源供应、污水处理、交通建设、城市基础设施等领域应用。虽然成功率较低，但为以后的融资发展提供了宝贵的历史经验。

3、推广阶段：根据“十六大”精神，2002年《大力推进市政公用市场化指导意见》、2004年《市政公用事业特许经营管理办法》等文件陆续出台，为这一时期PPP项目发展提供了法律依靠。

4、反复阶段：在这个阶段我国城市化趋势发展迅速，市政公共产品不配套等问题渐渐暴露。这一情况使得银行开始无条件提供贷款，甚至有给贷款者报酬的，银行的举措让社会资本在谈判上彻底失去了说话的资本，市场平衡遭到严重破坏，PPP模式弊端显露无遗。2010年，为了鼓励和发展民间资本投资，出台了许多法规条例，但效果不尽如人意。

5、普及阶段：发改委提出的特许经营立法工作，伴随着学术界、文人墨客的讨论、研究，各种文章著作层出不穷，地方政府相关法律规章陆续出台，PPP项目发展在我国引发了又一热潮。

（三）PPP治理理论。十八届三中全会以来，PPP模式在我国大力推展。这次强有力的推广不仅是一种融资手段，更是一种促进体制改革、提升执政能力、推进国家治理体系与能力的创新举措。治理PPP是一个系统且复杂的工程，可从宏观、微观两个方面具体分析：宏观上，政府与市场密切联系；微观上，协调好利益各相关方关系。

治理理论，要正确处理政府与市场之间、政府各部门、利益相关各方的关系，在资源配置中充分发挥市场作用的同时，更好地发掘政府的功能。并加快政府职位转换，在能放给民间资本和市场的权利要放足、放到位，在归于政府本身管理的事要管好、管到位。只有进一步深化项目模式体制改革，加大“放管服”手段，政府与私人资本平等合作，这样私人资本才有信心和兴趣长期持久地投资公共基础设施建设；只有深化改革体制，把项目中主要支出与责任归纳到政府或政府中长期财政规划与预算中，才能最大限度消除民间企业的资金担忧；只有深化投资融资体制改革，推进模式多元化，来源多渠道，加快融资便利，私人资本才有显现的舞台，公共基础项目融资才能在机制、体制上保持高效有效性。

四、PPP项目的优势、障碍、风险及解决方法

（一）PPP项目优势

1、有助于缓解政府资金压力。公共基础设施建设往往需要大量资金，政府部门一次拿出大额资产，风险负担太大，通过PPP项目引入民间资本，有效缓解政府压力。多个融资项目可同时进行，不会挤占资金，加快不同项目进度。PPP项目中基础设施建设项目不是政府报表中的直接费用，不会增加政府长期负债。

2、有助于提升服务、产品质量。在PPP模式下，私人企业能够把自身运营经验、科学技术、经营团队运用到设计、归纳、经营、维护各个阶段，同时政府部门可以着重于产品质量监管、安全监督、资金转动、政策协调等方面，从自身不擅长的生产经营方面退出。这样，政府与私人企业各司其职、发挥特长，使公共产品服务更加完善。

3、PPP模式提高经济效率、时间效率、财务稳健性。PPP模式让利益各方同时参与项目建设，项目建设成本、管理运行成本明显降低，使资金占用少，资金利用率较高，提高了经济效率和时间效率。PPP项目融资资金在合作期限内是稳定的，不受政府其他预算的影响，提高了政府部门的财务稳健性。

（二）PPP障碍与风险

1、PPP模式导致私人招标时间长、手续费高、融资成本高。在某些项目中，私人部门盈利过多，显著高于政府债务收益。在招标期间，政府与民间企业要对彼此进行深入的研究与探查，由此交易手续费等成本显著增加。

2、PPP项目合同期限长，灵活性缺乏。政府与私人企业制定合同时，很难把未来的变动充分考虑在内，导致项目后期管理经营不能灵活变动，只能遵照合同进行，政府对公共产品及服务的控制力明显下降，使公共利益受损。

3、项目中的机会成本引发产品私有化质疑。政府可能在后期修改项目条款使政府支出降低利益增加，私人企业可能提出重新谈判降低机会成本，让自身企业增加收益。虽然很多研究清晰分割PPP与私有化，但多数媒体混淆PPP和私有化，限制了PPP发展。

（三）解决方法

1、政府、私人秉承诚信原则、转变思想观念。政府在与私人企业合作时，坚持平等、互惠互利，不能遮掩信息。私人企业对市场高度熟悉，不能利用此优势损害民众的利益。政府充分信任企业、放权给企业，企业实心实意履行合同条款，共同提供良好产品。

2、完善相关法律法规，健全监督机制。规范PPP项目投招标流程，明确政府和私人企业各自的职能，将监管监督工作分配给每个岗位，使项目过程更加流畅，增加私人企业的信心。

3、借鉴国外经验。PPP模式起源于英国，我国所经历的困难与矛盾，与国际很多国家经历相似，可借鉴国外发展经验教训，结合现存问题，通过方法融合、经验总结，提出更合理的解决方法，完善产品服务，开拓国内外市场。

五、皖江地区融资发展及融资方法

皖江地区是指长江流域安徽的两岸地区，共建共享城市基础设施建设成为皖江地区的共识。融资是指为经济主体融通资金，是经济主体内部各项目缓解中资金由不平衡到平衡的过程。当资金盈余时，使风险最小、期限尽可能少的情况下，投资基金，以获取收益最大化，从而达到资金运用平衡；当资金短缺时，尽可能以最小资金成本获取风险小、期限长、金额适当的资金，最终达到资金使用均衡。皖江地区是我国区域经济的重要部分，在2010年国务院颁布的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》后，皖江地区的融资经济发展达到了黄金时期。但皖江地区由于自身地理位置、文化、历史等情况特殊性，融资发展方法和经济机制模式有待进一步研究。

從表2、表3可看出，皖江地区信贷总额持续增加，个别地区有下滑趋势，但整个皖江地区融资幅度为提高模式，直接融资额各个地区都在增加，池州、滁州有些下降，但整个地区处于提升状态。说明皖江地区信贷能力增强，直接融资能力有所提升，皖江地区融资发展有更好的期望。融资手段是指经济主体融通资金的具体方法，融资方法多样化代表着供经济主体选择的融资机会、融资渠道越多。融资可分为权益性融资和债务性融资。权益性融资是指向投资者提供股权获取资金，让投资者参与企业经营管理等财务活动、承担责任，并以股息红利手段分取企业利润。债务性投资是指增加负债取得资金的方式，企业以按期偿还利息、到期偿还本金的手段获取资金，债权人一般不参与企业财务活动决策，不参与资金运营决策，只是到期收回本金利息。常用融资方式有：融资租赁、银行承兑汇票、不动产抵押、股权转让、银行贷款、股票筹资、债券筹资、海外融资、典当融资等。（表2、表3）

六、皖江地区城市基础设施PPP项目融资方案

我国公共基础设施建设中PPP模式发挥重要作用是因为：一是公共基础设施的缺少；二是民间资本投资的需要。我国PPP项目中安徽省皖江区主要涉及水利、公共设施、能源和生态环境等方面。安徽省皖江地区PPP项目融资模式引进后，主要有以下机制进行合作汇通，使融资更加和谐：

（一）市场准入机制。（1）建立健全法规制度，对皖江地区内可以进行融资参与的企业资格进行筛选与要求；（2）对皖江区资本参与方式进行规范，资金与企业两者共同决定了PPP项目的发展方向与结果。对融资市场进行双向准入规章规范后，投资人与政府等各个利益方没有后顾之忧，让公共产品建设更加完善。

（二）皖江地区PPP模式各方共担风险、共享利益机制。融资项目中的各方投入资金、共享利益的同时对项目中可能出现的各种风险提前预想并且承担后果。风险分担是应该由控制权较强方承担风险，但在PPP项目中政府部门不适宜承担较多风险，更不适合把风险转嫁给私人企业，综合因素考虑，建立风险共担机制，使双方都能心无旁骛的把事情做到最好。利益共享是承认和尊重各个利益主体，使收益惠及参与各方，从而项目参与方更完全地发挥自身优势、经验、技术等，使项目进行更加顺畅、完善。

（三）皖江区政府监督管理机制。PPP模式下政府由经营者变为监督管理者、参与者。但实际中多部门参与、各种权力机关权势错综复杂，反而让管理监督职责落空，监督不严、情况无法落实，管理效率低下。因此，皖江区政府应该宏观协调各部门关系、加强部门联系，解决项目运营、质量监督、产品服务定价等问题，提高建设效率，最大限度地增大利润。

（四）激励与人才培养机制。激励，即组织适当的外部酬劳以激发、引导参与方行为风险、有效实现目标的过程。通过市场平均价格、行业平均定价指数透明化政府定价，完善价格形成过程及激励机制。人才培养是指对人才进行教育、培训的过程，在皖江区内进行PPP融资模式普及型专业教育，培养PPP融资专业人才，对融资发展具有长期的指导意义，同时对皖江区PPP项目发展有强有力的推进作用。

七、小结

与西方发达国家相比，我国PPP模式相关制度、环境及监管仍不太成熟，还存在一定的问题，一些PPP项目甚至成为某些政府部门与私人企业牟取非法利润的工具。在这种情况下，我国相关政府部门应该借鉴国外先进的技术与经验，吸取教训，充分做到取其精华、去其糟粕，最大化实现PPP项目融资的积极作用。对于皖江地区公共基础设施建设融资项目，考虑本地区经济发展现状，加强政府监管、健全法律法规、筛选参与企业、提高资金利用效率，充分发挥各个机制效用，使公共基础设施建设更加全面、产品更好地服务于民众。

主要参考文献：

[1]陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015.

[2]叶晓甦，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013.6.6.

[3]梁晴雪，胡昊.基础设施ppp项目物有所值评价应用挑战及对策[J].当代经济管理，2018.1.19.

[4]严晓健.公私合作伙伴关系（PPP）的应用及审计重点探讨[J].审计研究，2014.5.

[5]孙伟，邓智妍，闫瑜，葛显勤.安徽省PPP模式融资实践路径探究[J].当代经济，2016.7.

[6]肖叶飞，王业明.皖江地区文化创意产业的产业形态及发展战略[J].安徽工业大學学报，2013.2.