韩丽

【摘 要】土地財政是各级地方政府获取收益的主要方式，伴随着土地使用制度的历史变迁，各级地方政府通过土地出让等方式获取了大量的土地出让金收入，填补了财政支出的不足，同时通过以土地为具体抵押标的获取了银行等金融机构的大量信用贷款，筹集了大量用于城市基础设施建设的保障资金，但土地财政的过度扩张带来诸多弊端，特别是给金融业带来的风险不容忽视。文章结合地方政府的实际运行情况，从土地财政运行的角度，并结合现实和未来发展2个层面分析其对于整体金融体系的影响并有针对性地提出相应的解决办法。

【关键词】土地财政；土地出让金；银行贷款；金融风险

【中图分类号】F812 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）03-0021-03

2017年以来，国家逐渐重视宏观调控政策及由此带来的金融风险，调结构、防风险逐渐成为政府首要考虑的因素险。2017年5～6月，“一行三会”提出了“强有力的监管和去杠杆化”一系列政策措施，财政部和相关部委联合下发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，简称“50号文”）及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，简称“87号文”），并伴随着实践的不断推进逐步出台了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，简称“62号文”）及《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55 号，简称“55号文”）。

这些办法的出台重点在于通过发文等行政手段允许各级地方政府发行土地储备专项债券，逐步规范市场监管推动土地交易活动的资产证券化，使得各级财政债务更加公开透明，同时针对政府购买服务中的各种不合理现象和行为予以逐步规范，对于土地交易及政府引导环节中存在的违法违规现象进行整顿清理，切实加强各级金融机构的融资管理能力，严格禁止各级地方政府及相关部门利用政府采购等手段为地方建设工程进行变相融资，确保了在大的范围内不出现系统性金融风险。由此，通过行政命令的逐步完善逐步实现了对各级政府违法违规行为的全面监管，确保地方政务债务整体可控。

地方政府土地财政主要指的是各级地方政府依靠一次性的土地使用权出让以获得相关收入来维持地方政府财政支出的行为。地方政府通过土地财政的运作，可以缓解财政收入不足，积累大量资金用于城市建设，促进城市整体形象建设，逐步提高市民的生活品质和公共服务水平，同时有效带动周边城市和乡村的经济发展和转型升级，吸引大量外来人员进城务工，提高居民整体收入等，其拉动经济增长的正面带动效应不容忽视。但是，它也带来负面效应，特别是给金融业带来的风险不容忽视。本文以准格尔旗为例，对土地财政运行的基本情况和由此对金融体系造成的影响进行深入分析，并有针对性地提出相关解决办法。

1 地方政府土地财政运行现状

1.1 运行机制

准格尔旗政府土地财政的运作机构主要是国土资源局下设的土地储备交易中心和内设的土地交易股，分别负责土地的收储和挂牌出让，实行“收支两条线”管理，土地出让采用挂牌方式。其中土地储备交易中心是准格尔旗土地经营、开发、管理的重要机构，在地方政府土地财政运行中扮演着重要的角色，是于2005年6月22日经由准格尔旗机构编制委员会批准成立的事业单位，属于准格尔旗国土资源局二级单位，开办资金100万元。主要职能是承担准格尔旗国有土地使用权的收购、储备、前期开发和土地出让前期工作。

本来土地储备交易中心成立的初衷是准格尔旗政府为进一步提高政府招商引资能力，确保项目开发对于土地的基本需求，解决项目土地申报流程长、程序繁多等限制项目落地实施的体制机制障碍，加大项目用地基础设施投入力度，提高土地市场竞争力、建设用地保障能力和促进土地集约利用而设立的。但是随着土地应招环节中招拍挂制度的变化及土地财政在政府财政收入中占比的不断提高，土地储备制度逐渐成为各级地方政府土地政策管理中获取财政收入的主要手段和途径。

1.2 土地财政的运行态势

1.2.1 土地出让金收入高低受房地产市场影响

准格尔旗土地储备交易中心自成立以来，逐步形成较为完善的土地储备运作机制，准格尔旗土地储备工作也步入了一个良性循环和滚动快速发展期，2011—2016年累计出让土地约2 940.43 hm2（44 106.39亩），获得土地出让金收入39.1亿元，筹集了大量的建设资金，对推动城市建设起到了重要的作用。近几年来，受全国经济下行及国家对房地产市场持续高压的宏观调控政策的影响，房地产商拿地热情有所减弱，土地出让金收入下降。例如，2016年的土地出让金收入比2011年下降了18.53亿元，2016年的土地出让金收入仅是2011年的6.5%（见表1）。

1.2.2 土地财政不是准格尔旗财政收入的主要收入来源

准格尔旗是煤炭资源地区，煤炭产业是全旗经济增长的支撑点。煤炭是准格尔旗的支柱产业，80%以上的财政收入来自煤炭行业，对全旗的经济增长起到了巨大的拉动和促进作用。虽然政府通过土地财政获取大额的土地出让金收入，但土地财政不是政府财政收入的主要来源，在财政总收入中所占比例不大，政府对土地财政依赖度不高，从缴入国库的土地出让金数额来看，在财政收入中所占比重最高的是2011年的9%，然后呈下降趋势。土地出让金收入只是财政部门调节财政收入的“蓄水池”（见表2）。

2 土地财政对金融的影响

土地储备部门的设立依据是为进一步调控市场，在土地交易过程中实现高位卖出，低位买进，必须保证土地供应的平稳健康运行。根据市场的现有条件，土地储备已经逐步成为地方政府直接获取银行抵押贷款支持的重要途径。如今，土地储备部门已经成为地方政府融资的重要保证，根据相关法律规定地方政府不能直接通过银行借款获得融资，但是实际上很多地方政府正是通过土地储备的手段以土地抵押的形式从银行等金融机构获取信贷支持，获取城市基础设施的建设和开发资金。而且，地方政府热衷于将征用的土地作为抵押物来获得银行的贷款。这就是学术界所称的“土地金融”，这是土地财政的重要组成部分。

据调查了解，准格尔旗土地储备交易中心以土地作抵押物，于2013年10月至11月共获得银行贷款8亿元，用于准格尔旗大路新区617.52 hm2土地储备项目，为期5年，并规定了1年的宽限期，约定自2014年11月开始偿还贷款，共分9期，主要资金来源为收储土地的出让收入。如果出现贷款到期项目土地未能如期出让或者出让收入无法保障贷款本息，政府承诺通过协调其他资金来源进行补充。到2015年年底，8亿元贷款本息全部还清。其中，5 275万元贷款还款来源是土地出让收入，74 725万元贷款是以政府债券资金置换还清。

2.1 土地财政隐含金融风险

从表面上看，以土地作抵押的贷款是优质贷款，因为有政府的信用做保障，银行等进入机构也有很多的意愿，但是这种模式从客观上给银行带来了很多的经营风险。抵押的土地越多，对应的评估价格也会越高，进入体系的债权债务规模不断扩大，由此带来的银行呆账坏账风险也越来越大，一旦土地价格不能持续上涨甚至出现下跌，地方土地出让收入也无法持续增加，从而导致金融风险。准格尔旗土地储备交易中心8亿元的贷款用土地出让收入来源归还的贷款本息仅有5 275万元，仅占6.59%，74 725亿元的贷款如果没有政府债券资金置换，那么政府的信用保证就会成为一句空话。地方政府每年通过土地出让获得的收入相比巨大的地方债权债务而言只是冰山一角，如果没有土地收入的大规模持续性增长，没有地方债务债务资金的兜底，贷款资金的周转就会出现很严重的问题。

2.2 地方财政收入、土地出让收入逐年下降，贷款风险也随之增大

随着经济运行环境的下行压力不断增大，传统行业收入不断下滑，直接影响准格尔旗地方政府的财政收入和土地出让，2012年以来准格尔旗的财政收入呈逐年下降的趋势，2013年较2012年下降6.94%；2014年较2013年下降26.11%。2015年较2014年下降52.71%，2016年较2015年稍有增加，但数额不大，基本持平。相应的土地出入收入也不理想，呈下降趋势。从2013年起开始下降，2013年土地出让约254.07 hm2（3 811.03亩），出让收入为1.74亿元，较2012年分别下降约909.36 hm2（13 640.42亩）、81 606万元。虽然2015年出让面积下降但收入增加，也是上一年度结余的资金缴入当年。2016年出让土地最少仅为40.92 hm2（613.73亩），出让收入为1.29亿元。从整体看，土地出让面积逐年减少，土地出让收入也在减少，银行贷款的还款来源逐年减少，贷款风险随之加大（见表2）。

2.3 土地出让资金无法监管，还贷资金无保障

土地经营机构在运作土地收入和出让过程中实行收支两个方面管理的资金管理方式，出让收入直接上繳财政，银行对收入款项根本无法监管。受房地产市场影响，土地经营效益不理想，对应的银行资金监管账户也没有持续的现金流支持，转入的资金仅能用于偿还利息，本金的偿还无法得到有效保障。

3 防范土地财政带来金融风险的措施

在目前经济发展处于新常态的大背景下，中央自上而下要求各级地方政府不断调整债务规模，为各种金融机构融资逐步推向市场做好风险管理，及时结合市场形势的变化不断调整自身的营销发展战略，顺应地方政府债务规模调整的具体要求，降低对于机构存量信贷业务量的联系，尽可能采取一切措施降低政企合作给金融市场带来的巨大冲击。

3.1 改革地方政府债务管理框架

赋予地方政府主动作为的空间，同时建立硬约束机制，防止地方政府乱作为。首先，需要逐步建立和完善“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系，使各级政府的财政相对独立，保证收支平衡，放松中央对于债务额度的行政性干预，进一步完善地方政府的融资模式和方式体系，彻底打破传统地方政府融资的惯性思维，避免出现过去“一收就死”的现象。其次，要结合现有的体制机制建立完整有效的约束体系，避免出现“一收就乱”的情况。由此，可以进一步完善政府治理体系，提高债务信息管理的有效性，发挥金融市场的约束作用及政府机构的行政监督作用，由地方人大自行决定债券的规模、额度、期限及利率等内容，建立地方政府破产制度，同时保证基本公共服务有效扩充和兜底，避免出现地方政府破产给居民生活带来较大影响。

在我国土地资源是稀有资源，有偿出让土地一次性收取了未来50～70年的收益，透支未来的土地收入来进行城市建设、发展经济，无疑是寅吃卯粮、竭泽而渔，是不可持续的发展模式。所以，地方政府要看到扩张土地财政的危害性，要有长远的发展眼光，既要惠及当前又要顾及子孙。过度的土地财政扩张不断给城市建设造成了大量的无序管理及大量资源浪费，同时还造成了房地产价格的暴涨，地方政府过渡依赖于土地财政的畸形发展战略也造成了地方政府账务风险不断提高，这种发展模式已经被社会公认为影响未来发展的巨大障碍。

3.2 银行积极采取应对措施保全信贷资产

一是伴随着地方政府各级体系的不断发展，政府各级担保对银行的影响力不断削弱，银行等金融机构对于市场化程度不高、资金实力不强的客户，根据具体经营环境无法进一步追加授信，商业银行等金融管理机构需要结合市场变化不断调整信贷政策，明确相关经营发展方向，引导金融资源合理有效配置，进一步优化信贷资产合理分配，采取一切手段强化风险保障能力，促进信贷业务的持续健康发展。

二是根据平台优势支持地方振兴实体经济发展的金融需求。当前，实体经济的发展逐渐得到了中央和地方政府的大力支持，房地产金融信贷被严格控制，传统上依靠继续出让土地获取收入来偿还存量债务的老方法逐步成为历史，这种先还后贷的发展模式已经不适应当今市场的变化和发展，由此各级地方政府必须高度重视，逐步完善各种政策和体制机制，实现土地市场化发展模式，确保各项政策落到实处。

三是土地出让金收入是“土地金融”还款的主要资金来源，当土地出让不佳，财政收入大幅下降，财政支出困难，土地经营机构按原还款计划还贷压力加大时，银行为避免出现呆账坏账及信贷资产质量下降的不良后果，应积极采取应对措施，如上报上级行批准延长还款期限、降低贷款利率，为企业减轻还贷压力，增强其还贷信心，同时可以保全自身的信贷资产，达到银企双赢。

3.3 银行要协调沟通当地政府，密切同业合作，加快“土地金融”风险化解措施的落实

银行等金融机构应根据实际情况的不断变化，逐步加强与各级合作部门之间的沟通配合，逐步建立起统一的监管体系，通过有效的手段化解由土地财政带来的债务风险。

3.4 加强贷后管理

加强与地方政府各部门的互动协调，密切关注财政收入变化及政府财政债务支出，密切结合地方政府财务偿还能力的变化，采用一切手段将地方政府土地出让资金的流转尽可能地控制在可控范围内。同时，结合市场环境的变化，密切关注土地价格的变动及企业经营和信用情况的变化，有针对性地制定相关政策保障企业能够按时还款。

3.5 完善司法维权手续，做好法律诉讼准备

对于原有各项贷款逐步建立专人专管，确保各项手续和资料完整、合规，同时结合项目的发展情况收集资金流向变动数据，在一旦出现争议需要诉诸法律的情况下可以做到有备无患。

参 考 文 献

[1]徐忠.不能忽视央地财政关系对经济波动的影响[EB/OL].http：//opinion.caixin.com/2017-12-09/101182991.html，2017-12-09.

[2]准格尔旗统计局.准格尔旗2017统计年鉴[Z].2017.

[3]胡超.新型城镇化背景下的土地财政改革研究[D].西安：长安大学，2014.

[责任编辑：邓进利]