周玉萍 王晓吉

摘 要：政府推动、部门联动、社会公众参与是T市健康城市建设取得成效的关键所在，当前随着城市发展的变化，居民健康期望的提高，对照健康城市新的指标体系，要加大政府的绩效评估，通过绩效考核驱动，推动健康城市建设取得新的发展。

关键词：绩效考核 健康城市

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）10（c）-065-02

1 T市健康城市建设成就

T市位于江苏省东南端，市域面积810平方公里，2016年全市户籍人口48.3万人，常住人口71.2万，综合实力多年名列全国百强县（市）前十位。近年来，先后荣获国家卫生城市、国家生态市、国家园林城市、国家环境保护模范城市、中国富裕地区首个“中国长寿之乡”“中国最关爱民生县（市）”“最具幸福感城市”。

T市于2000年建成国家卫生城市。为巩固提高创建成果，不断改善人居环境，提高市民健康素质，2003年，T市市委市政府正式启动了建设健康城市工作，提出了建设“健康T市”的工作目标，明确了健康环境、健康社会、健康服务等方面的基本要求和工作任务。同时广泛开展宣传培训、健康单位试点等工作，健康城市建设在T市蓬勃开展。2017年，人均期望寿命83.56岁，孕产妇死亡0，婴儿死亡率1.99‰，主要健康指标位居全国前列，达到发达国家水平。先后5次获得世界卫生组织、世界健康城市联盟授予的奖项。

在T市的健康城市推进实践中，可以总结到几个动力源：一是政府推动力。作为苏南较为发达的县级市，虽然经济总量在全国县级排名靠前，但是与周边城市相比，因为体量、产业等先天限制，经济表现并不耀眼。在县级竞争的格局下，为了脱颖而出，政府将发展的目标部分转向社会治理领域，推动了政社互动、健康城市建设等系列的社会事业。加上产业机构原因，外来流入人口较少，也为其社会治理领域的实践提供了较好的外部环境。二是部门联动机制。在总体的现代田园城定位下，在绩效考核指标下，各相关部门整合资源、加强协作，结合部门实际制定了促进健康的公共政策。如市委组织部、纪委将村庄环境长效管理、健康社区建设等工作纳入对村、社区的“365服务体系”测评、勤廉指数测评内容，与村、社区干部的报酬挂钩。教育局制定了学校健身设施共享的政策，各个学校（幼儿园除外）逐步将体育设施分时段对公众开放，至2015年底全市学校健身设施开放率达100%。三是社会公众的参与。作为首批“全国社会工作服务示范地区”，T市不断加强社工机构和人才队伍建设。现有持证社工547人，志愿者79500人，社会组织2284个（登记869个、备案1415个）。通过激活社会组织力量，通过公益创投和购买社会组织服务的方式，广泛开展亲子教育、外来人员健康教育、心理咨询等工作。同时，积极强化“每个人是自己健康第一责任人”的意识，广泛开展健康教育，推行健康自我管理，提升市民健康知识和技能水平。这些综合性举措，有效地提升了T市的健康城市建设水平。

虽然T市健康城市建设取得了积极成效，但是也面临新的矛盾。一是社会经济变化对健康的影响。T市城市化率在“十五”期间仅5年时间就从32%提高到57%。城市人口的大量增加，带来如垃圾污水处置、社会治安、社会保障、安全饮用水及食品安全等社会问题。工业化进程的不断加快带来的空气、水质、土壤等载体质量的下降，也将对居民健康产生不利的影响。二是人口老龄化对健康的影响。2016年末T市60岁以上老年人口所占比例已达30.55%，连续19年出现人口自然变动负增长。T市老年人的社会保障问题、疾病问题、心理问题等日益突出。三是疾病因素对健康的影响。艾滋病、结核病等重点传染病的防治任务仍十分艰巨。慢性非传染性疾病防治形势日益严峻，恶性肿瘤、脑血管病、心脏病连续多年位居T市居民死因前三位。还有相当部分慢性病患者及高危人群隐匿在普通人群中间尚未及时被发现。同时随着生活节奏的加快，升学就业竞争激烈，心理疾患发病率也在增加。四是随着健康城市实践逐步深入，之前较为简单的目标实现之后，剩下工作难度越来越大，涉及不同部门的利益越来越复杂，越来越难以形成合力。

2 新时期健康城市建设绩效目标的明确

2016年8月，中央召开了全国卫生与健康大会，这是我国进入全面小康社会决胜阶段召开的一次重要会议，在我国卫生与健康事业发展中具有里程碑意义。习近平总书记做重要讲话，从实现民族复兴、增进人民福祉的战略高度，深刻阐述了推进健康中国建设的重大意义、方针目标、战略举措，明确提出了“坚持中国特色卫生与健康发展道路”“把人民健康放在优先发展的战略地位”等一系列新思想新理念，“健康中国”上升为国家战略。2017年2月，江苏省委省政府召开了全省卫生与健康大会，省委李强书记指出，要着眼于公平优质、着眼于预防为主、着眼于人这个根本、着眼于“三医”联动，大力推进“健康江苏”建设，实现与高水平全面小康社会相匹配的全民健康。2017年5月，苏州市委市政府召开苏州卫生与健康大会，市委周乃翔书记提出坚持问题导向，抓好关键环节，大力推动卫生与健康工作从“以治疗为中心”向“以健康为中心”转变，着力建设以维护生命周期全程健康为中心的健康促进体系，织密织牢人民群众健康保障网。健康城市建设进入一个新的阶段。

为贯彻落实全国卫生与健康大会精神及《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”卫生与健康规划》，推动健康城市建设科学、规范开展，全国爱卫办委托中国健康教育中心、复旦大学、中国社会科学院3家单位，研究制定了《全国健康城市评价指标体系（2018版）》。该指标体系紧扣我国健康城市建设的目标和任务，旨在引导各城市改进自然环境、社会环境和健康服务，全面普及健康生活方式，满足居民健康需求，实现城市建设与人的健康协调发展。指标体系共包括5个一级指标，20个二级指标，42个三级指标，能比较客观地反映各地健康城市建设工作的总体进展情况。指标体系同时给出了每个指標的定义、计算方法、口径范围、来源部门等信息，确保健康城市评价的数据收集工作能够按照统一标准开展。为了推进健康城市建设，国家爱卫办在不同层面开展健康城市创建试点，至此，关于健康城市建设进入一个新的阶段，不管是在政治层面，还是在操作层面，都为大范围的健康城市规范化建设奠定了基础，明确了目标。

3 以政府绩效考核来推动政策目标的实现

政府绩效评估是评判政府是否履责的有效工具。其能有效检验政府或政府部门是否切实履行其对公众、代议机关和其他相关主体责任。在我国，政府的绩效评估很多时候是由上级政府对下级政府（部门），关系官员晋升与部门绩效奖金，是推动各项工作开展重要抓手。健康城市建设作为一个公共性话题，它涉及的范围非常的广，建设的内容涉及多个政府部门职能，而且主要依赖公共部门提供。通过对健康城市建设的5个一级指标，20个二级指标，42个三级指标进行分析发现，这些指标不同于经济领域指标， 它对层层加码性的政府绩效考核适用性比较强，负面影响小。在健康城市建设领域，本文认为可以从以下几个方面着手。

第一，加大绩效考核导向作用。明确地方政府以人民健康为中心的政治责任，确立以人民健康为中心，牢牢把人民健康摆在优先发展的战略地位。一是将健康融入所有政策。成立以市委市政府主要领导为双组长的健康建设领导小组，建立健全议事协调机构和制度，加强对包括医改工作在内的健康工作组织领导，从老百姓关注的热点问题入手，组织各部门共同应对影响群众健康的危险因素。二是建立“健康优先”的综合决策机制。要全面建立健康影响评价评估制度，系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响，让健康成为一切工作的“先手棋”“紧箍咒”。三是各级党委常委会和政府常务会议每年至少要专题听取并研究一次卫生与健康相关工作。组织健康领域知名专家学者，建立“健康智库联盟”，加强前瞻性研究。

第二，健全“健康优先”的宣传倡导机制。加大“健康城市”建设宣传力度，加强正面宣传、舆论监督、科学引导和典型报道，增强全社会对健康城市建设的普遍认知和认同，形成全社会关心支持健康城市建设的良好氛围。要大力倡导健康文明的生活方式，引导全社会树立正确健康观。

第三，加大深化医改的工作督查。紧扣上级医改目标任务，加快公立医院改革，充分发挥公立医院管理委员会功能，加大政府财政投入力度，深化人事薪酬制度改革，建立现代医院管理制度。加快推进分级诊疗，完善家庭医生制度，提升服务质量和效果，健全收付费机制和激励机制；加强医疗资源整合力度，建设多形式医联体。加强三医联动，完善医保付费总额控制制度，探索建立医保基金“总额包干、结余留用”机制，有效推进长期护理险；实施药品购销“两票制”，探索药品、耗材、试剂SPD供应链管理。

第四，加大社会公众的参与。坚持预防为主，建立健全健康教育体系，普及健康科学知识，教育引导人民群众树立正确健康观，倡導“每个人是自己健康第一责任人”的理念，促进全社会关注健康、重视健康，提升全民健康素养。加强影响健康的环境问题治理，建立健全环境与健康监测、调查和风险评估制度。加大政府购买力度，积极培育引进社会组织参与进来。

第五，加快健康产业融合发展。进一步鼓励和引导社会资本举办上规模有特色的医疗机构，以高端医疗、健康管理、照护康复、养生保健、健身休闲等领域为重点，积极建设大健康产业。加强医养结合发展，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充、覆盖所有老年人，符合高水平小康社会要求的医养融合服务体系。加快全民健身与健康的深度融合，广泛开展全民健身活动，加强科学健身指导，完善公共体育服务体系建设，构建“10分钟体育休闲生活圈”。促进食品与健康融合，加强从“农田到餐桌”全过程食品安全工作，杜绝“病从口入”，保障人民群众“舌尖上的健康”。

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