曹露

摘 要：精准扶贫视角下，我国的产业扶贫审计工作更趋精细化。从近年来国家审计署公布的扶贫审计成果来看，产业扶贫成果与目标脱离事件屡见不鲜。本文首先精确产业扶贫异化的基本概念，强调扶贫异化对产业扶贫工作的危害，然后总结产业扶贫异化审计过程中存在的问题和缺陷，从扶贫资金、扶贫绩效和经济责任三个方面提出强化产业扶贫审计治理的对策，提供了一个完善的产业扶贫异化研究体系。

关键词：产业扶贫 扶贫异化 审计治理

中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）03（c）-133-03

党中央在党的十八大中倡导协调推进“四个全面”战略布局，深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将精准扶贫、精准脱贫作为党的重要任务，并且出台了一系列完善扶貧开发的重大政策措施，不断开创扶贫开发事业新局面。

2013年12月，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出建立精准扶贫工作机制和健全干部驻村帮扶机制的工作要求。2016年5月，审计署办公厅印发了《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》，要求进一步做好扶贫审计工作，促进中央精准扶贫。2016年9月，我国农业部印发了《农业部关于加大贫困地区项目资金倾斜支持力度促进特色产业精准扶贫的意见》，明确在农业生产基础设施、农业科技推广服务、现代农业产业体系、新型经营主体发展、农业防灾减灾等项目资金安排上加大向贫困地区倾斜支持力度，强调产业扶贫的重要性。

产业扶贫是为了更好地实现精准扶贫和精准脱贫而提出的方案，产业扶贫能够从根本上提升贫困地区人口的脱贫能力，使得贫困家庭形成主动脱贫能力，激发贫困人员内生动力，稳定脱贫成果，保障扶贫长效机制中发挥着重要作用。但在产业扶贫的具体实施过程中，由于绩效考核评价体系不健全，导致产业扶贫片面追求财务效益，忽略对文化绩效等非财务效益的评价，导致产业扶贫工作脱离设定的目标，形成产业扶贫异化的现象。

产业扶贫异化现象会大大降低扶贫工作的效率，通过分析产业扶贫异化现象形成的原因，有针对性地发挥审计治理作用，可以有效规避产业扶贫异化现象，本文通过分析我国在产业扶贫异化审计治理过程中的不足，从扶贫资金、扶贫绩效和经济责任三个方面提出针对性的完善扶贫异化审计治理的对策，提升产业扶贫工作的目标达成一致。

本文共包括四部分，第一部分是对我国当前产业扶贫异化现象的概述；第二部分是分析当前产业扶贫异化审计治理过程中存在的问题；第三部分是完善产业扶贫异化审计治理的措施；第四部分是结语部分。

1 产业扶贫异化的概述

1.1 产业扶贫现状

产业扶贫异化现象是我国在实施产业扶贫工作的过程中，由于我国制定的扶贫成果绩效考核体系不健全，扶贫工作实施过程中缺乏有效监管等原因，导致扶贫成果偏离设定的目标而产生的。产业扶贫异化是一个新的概念，通过明确产业扶贫异化的概念，可以为扶贫异化审计提供理论研究基础，总体来说，产业扶贫异化还未有一个明确的概念定义，大多数现象研究的也仅是扶贫工作异化现象的一部分。通过对相关文献中的观点进行梳理分析，笔者认为产业扶贫异化是在精准产业扶贫工作实施过程中，由于市场逻辑与社会逻辑存在较大冲突，导致产业制度与实施效果发生偏离，最终表现为产业扶贫工作成果与设定目标存在较大偏差的现象。

截至2017年上半年，已有3.43万家民营企业结对帮扶2.56万个贫困村，投入产业扶贫资金382.52亿元，公益扶贫资金82.98亿元，精准帮扶388.64万建档立卡贫困人口，其中青海省有15个贫困县，是我国贫困程度较严重的省份，在2017年安排了15.42亿元实施产业扶贫项目，提前三年实施剩余26.43万贫困人口到户产业项目，各省份均逐年提升产业扶贫资金的投入，但同时也存在产业扶贫资金限制、资金使用不到位和监管缺失等问题。

审计署发布的《2016年第四季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果》显示，10个省的部分市县扶贫资金统筹整合不到位，有2.37亿元扶贫资金闲置。通过调研发现，当前产业扶贫资金闲置的主要原因包括：一方面，财政部划批的扶贫资金，直接拨到省，然后再逐级划拨，各级主管部门都不愿意让钱在本级“逗留”，因为资金一旦停下来，就会面临各种上级部门的各种审计、督促、检查。对于县级政府而言，监督压力之下，扶贫资金怎么用，怎么能用好，责任重大，这也是扶贫资金闲置的原因所在。另一方面，将扶贫工作产业化后，项目难选，项目实施对象难选，所以导致扶贫资金往往被闲置，未得到充分使用。

1.2 产业扶贫异化形成原因

产业扶贫政策提出将扶贫工作产业化，扶贫工作不能仅仅只是拨付资金给贫困地区，资金拨付只能短暂地解决贫困地区人员的温饱问题，只是“输血”，不能实现真正的“止血”，通过产业扶贫能真正提升贫困地区的脱贫能力。但是在产业扶贫过程中，存在精英俘获、规模劣势等因素，存在产业扶贫的实施效果不够理想，偏离既定目标的现象，造成产业扶贫异化。

1.2.1 “精英俘获”造成产业扶贫脱离初衷

我国提出精准扶贫政策的初衷是为了改善民生，体现国家对贫困人员的关怀，从根本上帮助他们尽快脱掉贫困的“帽子”，特别是要减少我国特别贫困的人员数量，为我国尽快实现全面小康的目标提供后台支撑。但是在产业扶贫工作的实施过程中，将扶贫工作项目化，确定项目后，县级政府在选择实施该项目的村庄时，项目负责人为了尽快实现扶贫业绩，往往会选取在某些方面具备优势，有一定发展潜力的贫困村，这样就造成“精英俘获”现象，也就是条件相对比较好的“精英村庄”容易获得更多的扶贫项目和资源，而条件比较差又没有政治资源的贫困村容易被忽略。“精英俘获”现象导致贫困程度严重的村庄获取不到资源，偏离了扶贫政策的初衷。

1.2.2 产业扶贫存在“规模化劣势”降低扶贫成效

我国当前产业扶贫的基本模式缺乏个性化，主要是将扶贫资金集中化，发展某一种规模化的经营模式，而不是根据不同地区贫困人员的具体情况，基于他们的不同需求和优势，发展不同形式的产业项目。采用这种模式的主要目的是为了产生规模优势，希望可以降低不必要的投入成本，有助于实现效益的最大化。但是农业作为第一产业，不同于普通的制造业，培育过程比较复杂，需要比较精细的照顾，有其特有的规律，不能简单地遵循规模化、标准化的工业发展逻辑。因此，如果片面追求规模效益的话，在农业生产过程中容易降低产品质量，最终影响产业扶贫的成效，导致产业扶贫异化现象。

1.2.3 市场逻辑与社会逻辑存在冲突影响扶贫目标

产业扶贫由于将扶贫产业化，项目化，背后隐藏着两种不同的逻辑，具体如图1所示，市场化的逻辑强调扶贫工作应追求经济效益，实现资源的优化配置，具体来说就是，将扶贫资金投入市场中，通过市场竞争实现经济效益最大化。社会道德层面的逻辑提出扶贫工作更应该强调承担社会责任，产业扶贫不应片面追求经济利益，应该想贫困户所想，使其真正享受到政策的优惠。

但在产业扶贫的具体实施过程中，市场逻辑指导下带来的经济利益并没有真正为贫困户带来益处，所以在产业扶贫项目运行的过程中，市场的逻辑与社会的逻辑就很容易产生矛盾与冲突，二者之间的强大张力影响了产业扶贫具体实践的效果，造成产业扶贫异化，如图1所示。

2 产业扶贫异化审计存在的问题

2.1 审计主体相对单一

当前我国产业扶贫审计主要以各级政府审计机关为唯一监管主体，但是由于我国的扶贫范围较广、实施的产业扶贫项目众多、政府审计独立性不充分、地方审计机关信息公开力度不足、审计资源不足等因素，导致我国的扶贫资金审计监管在效率、效果方面都不理想。

我国幅员辽阔，各个省份均有一定数量的贫困县，拨付的扶贫资金数额也较大，如果仅依靠政府审计机关对产业扶贫各项目进行监管，由于审计人员数量和时间精力的局限，审计结果的有效性和准确性一定会受到影响。同时，当前我国政府审计机关的独立性尚未完全形成，其审计工作容易受到地方政府机构的影响，目前产业扶贫绩效大多被纳入地方政府领导人的经济责任考核之中，因此，产业扶贫审计独立性往往会受到干扰。因此，为了进一步提升产业扶贫审计的有效性，可以加强政府审计机构与会计师事务所的合作，进行联合审计，克服审计资源不足，也可以强化交叉审计，解决审计独立性不足的问题。

2.2 审计过程片面关注财务效益

产业扶贫将扶贫工作产业化，因此产业扶贫审计工作主要集中于项目的财务审计，考察各产业项目的经济绩效，但是我国扶贫工作不仅重视贫困地区的经济建设，同时也强调完善贫困地区的生态建设和基础设施建设，全方位地改善贫困地区的生活条件。

产业扶贫审计的成果与產业扶贫的工作重点存在双向作用，由于当前我国扶贫审计主要关注产业项目的财务绩效，对产业扶贫绩效进行考核时，没有将生态效益和贫困地区的脱贫能力纳入绩效考核体系中，因此，基层机关在使用扶贫资金时，为了取得更好的绩效考核结果，会将资金主要投入到预期经济效益较高的领域，追求更高的短期收益，而没有从长远考虑如何提高贫困地区的脱贫能力，这与我国扶贫工作的初衷是不一致的。

3 完善产业扶贫异化审计治理

产业扶贫审计应该紧密联系当前已经出现的异化问题，真正落实到产业扶贫精准性的问题上来，以审计的视角分析寻找出异化的原因，从源头上控制住异化可能产生的风险，利用审计监管活动使产业扶贫资源分配功能正常化。

3.1 强化扶贫资金分配合规性审计

我国的产业扶贫工作将扶贫资金产业化，一方面，基层项目负责人在选择产业项目的具体实施对象时容易存在“精英俘获”现象，在某些方面存在优势的村庄，比较容易获得产业扶贫资金，例如交通便利的村庄或者存在自然地理优势的村庄比较容易竞争到产业项目。另一方面，我国的扶贫资金分配过程中容易存在寻租行为，导致扶贫资金不能真正地发挥作用，不能真正地解决贫困问题。扶贫资金分配存在较多隐患，因此，强化扶贫资金分配合规性审计是十分必要的。

当前产业扶贫项目决策过程往往是基层领导者直接决定，应该对其权利制约机制进行重点审计，审查基层组织是否设置了规范的项目决策程序，增强项目决策机制审计成果的信息公开程度，通过强化扶贫资金分配合规性审计，可以促使项目决策过程更加透明化、合规化。

3.2 建立完善的扶贫审计绩效考核体系

不全面、不合理的绩效考核评价体系是导致产业扶贫异化的重要原因之一，当前我国的扶贫绩效考核体系重点关注财务效益，但是容易忽视对贫困地区生态效益、文化效益以及脱贫能力的绩效考核，绩效考核重点会影响基层领导干部的扶贫决策，会尽可能将扶贫资金用于能创造较大经济效益的项目，争取在短期内取得较大的经济收益，实现更好的政绩表现，却忽视改善贫困地区生态环境以及提升脱贫能力等非财务性效益。

为实现产业扶贫的可持续发展，应兼顾减贫与生态双重目标，在设置绩效考核指标时，除了财务类指标之外，还要加入诸如植被覆盖率、水质情况、土壤状况等生态绩效指标，以及贫困地区年人均收入增加额、贫困人口减少额等脱贫指标等，并且对于不同板块的考核指标应该设置不同的权重，财务绩效在绩效考核体系中应该起主导作用，其他的部分也应该设置不同的权重，建立系统的绩效考核体系，能够扩展审计领域，提升扶贫审计的有效性。

3.3 重视领导干部个人的扶贫经济责任审计

产业扶贫异化问题主要产生在执行阶段，应当从下往上解决，从基层领导干部开始抓起，对扶贫异化现象进行逐级追责，通过这样可以督促基层领导干部履行相关的经济责任，在产业扶贫的具体实施过程中，能够有效地调动基层领导干部的工作热情，有效减缓产业扶贫异化现象。

经济责任审计主要对领导干部任期内的履职情况进行审计，其目的是为了保护财产的安全和完整，通过实施经济责任审计能够有效地督促领导干部的履职完成情况。通过强化领导干部个人的扶贫经济责任审计，将扶贫绩效纳入到领导个人的经济责任中，提升领导干部个人认知的扶贫工作的重要性。主要措施包括对扶贫项目的参与者实施年度绩效考核时，应该审核个人的扶贫贡献，避免玩忽职守的情况，此外，在对相关领导干部实施离任审计时，应当将扶贫综合绩效纳入到考核体系中，避免短视行为。

4 结语

本文通过分析产业扶贫异化的特点及其产生原因，指出产业扶贫审计体系中存在的不足，并从扶贫资金分配过程、扶贫绩效考核体系和个人扶贫责任考核等方面提出相应的解决办法，为2020年实现我国全面脱贫扫清障碍。以往基于产业扶贫异化现象的研究主要集中在某个点上，未从具体面上进行阐述，在精准产业扶贫关键时期，政府要对症下药，系统性地解决产业扶贫过程中的重点和难点。

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