常旭华，刘永千，刘 笑，陈 强

(1.同济大学上海国际知识产权学院，上海 200092；2.同济大学经济与管理学院，上海 200092；3.上海工程技术大学管理学院，上海 201620)

0 引言

改革开放以来，科技创新摆在国家发展全局的核心位置，而科技成果转化亦成为科技创新链条的重要一环。为此，中央和地方政府出台了大量的科技成果转化促进政策。2015年2月，第十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《促进科技成果转化法》(修订)，这标志着新一轮科技成果转化刺激政策的大幕已经拉开。在中国，科技成果转化活动并不是单纯的市场行为，政府的权属管理、利益分配、财税优惠等政策是促进科技成果转化最为有力的工具和手段。然而，随着科技成果转化政策数量逐年增多和覆盖范围的扩大，政策复杂度也逐渐显现。因此，为了更好地把握科技成果转化政策走向，有必要厘清当前的政策目标体系，并以此为基准开展政策评估。

上海作为中国改革开放的先行者和经济发达区域的典型代表，历来重视科技成果转化活动。1986年上海就制定了国内首部《上海技术有偿转让管理暂行办法》，最早推出了“星期日工程师”制度；上海技术交易市场规模始终居全国前三强，2015年达到663.78亿元。近年来，在习近平总书记关于“上海要建成具有全球影响力的科技创新中心”的要求下，上海除了进一步完善科技成果转化政策体系外，正从全链条、全流程的精细化管理入手，实现点-面突破。因此，聚集上海，观察其科技成果转化政策演变历程，依据其政策初衷和目标评估政策体系合理性具有典型意义，同时也可为其他区域的政策制定和评估提供经验借鉴。

目前，国内科技成果转化政策评估的研究聚焦三方面：一是基于内容分析法的政策分类和框架解析[1-5]；二是国别借鉴和比较研究[6-8]；三是核心政策的定性或量化评估[9-11]。从国外研究看，其政策评估集中在“教授特权”的合理性[12-13]、专利资助政策[14]等方面。尽管如此，现有研究开展的政策评估大多以统计分析和绝对值评估为主，未将政策目标和评估分析置于统一框架，即评估依据与政策目标关联度不高。

在现有研究基础上，本文基于量化的政策文本数据和问卷调研，以上海为例，解构其科技成果转化政策目标体系，并以此为基准对核心政策开展评估。与既有研究的区别是，本文并未采用各类年度数据来统计分析上海科技成果转化具体政策的实施效果，而是从匹配政策目标和政策内容的视角定性评估上海科技成果转化政策体系设计的合理性，以更好地预测未来政策趋势。

1 上海科技成果转化政策演变

1.1 上海科技成果转化政策演变历程及现状

为了促进科技成果转化，自1986年起上海累计出台了55项规章制度、条例或实施办法，有力地支撑了上海过去30多年的技术进步和经济社会发展(见图1)。从出台时间看，上海科技成果转化政策体系可分为三个阶段。

图1 1986—2017年上海关于科技成果转化法律法规出台情况

(1)1980—2000年，起步阶段。改革开放大背景下，上海出台了国内首部技术转让法规《上海技术有偿转让管理暂行办法》，初步明确了技术的可交易性。紧接着，伴随中国首部《专利法》(1985)的颁布，上海于1986年出台国内首部涉及科技成果转化的区域性法规《上海市技术转让实施办法》，首次规定“技术也是商品，单位、个人都可以不受地区、部门和经济形式的限制，进行技术转让”，并对技术转让合同构成要件、转让费计算方式、人员奖励制度、中介机构报酬、税收政策等做了详细规定。

(2)2001—2005年，建立阶段。这一阶段在国家大法和部门法基础上，上海陆续出台了14部科技成果转化相关法律法规，包括《上海市科学技术进步条例》《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》《上海市科学技术委员会科研计划项目研究成果知识产权管理办法(试行)》等。其中，最具代表性的《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》历经4次修订(1998年5月发布、1999年6月、2000年11月、2004年12月)，被称为上海科技成果转化“十八条”。这些制度奠定了上海科技成果转化政策体系的基础。

(3)2006年至今，深化改革阶段。这一阶段上海建立了技术合同认定登记、创业投资、农业科技进步、大学生创业、产权交易、财政科技投入机制、股权激励与分红、中介服务体系等制度，进一步丰富和完善了科技成果转化政策体系。

从发文单位看，上海共有17个部门参与了科技成果转化政策的制定与发布(见表1)，其中联合发文15项(占比28.85%)。上海市科学技术委员会是科技成果转化政策主管部门，但近年来上海市财政局、教育委员会、发展和改革委员会、国有资产管理办公室等部门也逐渐介入，反映出上海开始注重财政、税收、金融、国资监管等经济手段的运用，以提高政策调控的精准性和体系性。

从政策类目看，55项科技成果转化政策涉及技术转移、服务体系、权益政策、奖励政策、财政支持、税收政策、企业政策七类。表2显示，这7类政策在三个阶段波动程度各异。例如，权益政策涉及国资管理，早期较少提及，近年来在“科研反腐”压力下则有7项相关政策，这表明上海科技成果转化政策正逐步向核心障碍推进，更加注重通过调整权益归属、人员奖励及财政支持政策促进科技成果转化。

1.2 上海科技成果转化政策效力

根据王春福的界定，政策效力可从文本类型和适用范围两个维度度量。文本类型表明政策在纵向上对科技成果转化的管辖力度，适用范围则表明政策在横向上对科技成果转化的管辖效力[15]。适用范围又可细分为普适性和专一性政策[2]。表3显示，从政策文本类型看，上海的科技成果转化政策主要集中在办法、规定、意见三方面，且近期以意见居多，法律、细则、条例、通知较少，表明上海科技成果转化政策的权威性和法律效力相对偏低。政府内部工作重心仍是政策优化和微调，尚未到颁布刚性较强的法律的时机。从政策适用范围看，上海科技成果转化政策针对具体行业、具体成果转化环节的“专一型”政策较多，普适性偏低(占比仅26.92%)。上海最重要的两项普适性政策如表4所示。比较而言，前者从科技成果转化政策要素视角构建政策体系，包括企业和项目认定、科技成果转化奖励、财税政策、投融资政策、孵化器政策、人才政策等，体系性更强；后者则基于过程管理视角，从组织实施、服务机构、保障措施、技术权益、法律责任五个环节全面消除科技成果转化过程中的瓶颈问题，政策目标性更强。

表1 上海市科技成果转化政策制定的参与部门与协同情况

表2 上海市科技成果转化政策重心

表3 上海市科技成果转化政策效力分析

表4 上海两项普适性政策的比较分析

1.3 上海科技成果转化政策分类

政策分为供给型、需求型及环境型[16-17],聚焦科技成果转化。供给型政策指政府通过资金投入、科技信息支持、基础设施建设等扩大供给；需求型政策指政府通过采购、贸易管制、服务外包等措施减少市场不确定性，稳定科技成果转化市场；环境型政策指政府在财务金融、税收优惠、目标规划、法规管制等方面为科技成果转化提供利好政策环境，间接促进科技成果转化。基于这一理论，本文对上海科技成果转化政策进行编码(见表5)。编码结果显示，上海在政策运用上存在明显偏好，环境型政策工具最多(69.17%)，供给型政策工具其次(24.82%)，需求型政策工具最少(6.01%)。这表明上海更多将科技成果转化视为市场行为，政策着力点放在塑造良好外部环境上。具体到三类政策类型所使用的工具，表5显示，环境型政策中法制法规(24.81%)、税收优惠(23.31%)是主要工具；供给型政策中占比最高的是资金投入(14.29%)；需求型政策中使用最多的是“政府购买服务”。

表5 上海科技成果转化政策工具分布

注：政策编码第一位数字代表政策序号，第二位数字代表政策条款位置。

刘江涛认为科技成果转化政策分析应综合工具维度和创新价值链[18]，基于此，本文对政策编码进行了二维重组。上海科技成果转化政策工具的二维分布极不均衡，高度集中在研发、供给；研发、环境；投资、供给；投资、环境；应用、环境5个区域，而在区域应用、供给；推广、供给则存在制度空白。从纵向的创新价值链维度看，上海对实施和推广环节支持力度不够。

2 上海科技成果转化政策的目标体系

厘清政策目标体系是开展政策评估的前置条件和基础。基于此，本文将科技成果转化政策目标分层次进行结构分析，构建相应目标体系。图2显示，上海科技成果转化政策目标体系由组织管理、制度设计、经济政策、创新调控、社会发展5个一级目标级23个二级目标构成。

图2 上海科技成果转化政策体系关联树

提高区域科技成果转化能力是上海颁布激励政策的初衷。区域科技成果转化能力包括科技成果创新能力、科技成果转化支撑、科技成果转化效果三个层面[19]。为了进一步识别政策目标、目的、活动、结果之间复杂的显性和隐性关系，本文借鉴杨雅南的做法[20]，基于政策评价逻辑模型的理论，对55项科技成果转化政策进行了内容分析。与以往研究不同的是，本文选取主题而非单词作为分析单元。针对55项政策的语句分析提炼主题话语归类。表6显示，上海现有科技成果转化政策体系与其目标体系高度契合，政策目标分解与科技成果转化流程一致。

3 上海科技成果转化政策满意度评价和重点政策评估

聚焦上海科技成果转化的目标体系，本文首先运用问卷调研开展政策满意度评价，其次，针对重点政策开展定性分析。

3.1 政策满意度评价

本文在上海市软科学研究项目“上海科技成果转化政策评价及建议”资助下，针对上海科技成果转化政策，对上海区域范围内的高校和科研院所、企业、中介机构进行了政策满意度调研。共计发放问卷250份，回收有效问卷204份，回收率81.60%。

表6 上海科技成果转化政策主题域归类

续表6

(1)高校和科研院所视角。从高校和科研院所视角看，教师、科研人员、成果管理人员对上海科技成果转化政策总体态度中立，“非常不满意”和“不满意”仅占10%，但接近半数的受调查者(44.83%)认为说不清，其余人员持“满意”或“非常满意”态度。

高校和科研院所认为，经济激励政策(占比50%)和成果管理办法(41%)是最需改进的地方，这与目前科技成果转化现状相一致。尽管政策设计已相对完善，但在实践层面障碍较多，尤其在成果评估、定价、税收等环节缺乏细则，导致高校和科研院所态度保守，科技成果转化效率不高。

图3显示，针对科技成果转化专项资金支持，大部分高校和科研院所受访者选择“同意”(53.45%)或“非常同意”(25.86%)，完全反对占比为零；针对科研人员自主创业，39.66%的受访者选择“看情况”。值得注意的是，5.17%的受访者明确反对科研人员自主创业，认为这会分散教师从事基础研究的精力，更违背其科学研究使命。

(2)企业视角。从企业视角看，受访者对上海科技成果转化政策“较为满意”占比为57.89%，“非常满意”占比为8.77%；持“不满意”态度的企业占比为零。针对科技成果转化政策内容，企业认为上海政府没有介入具体的交易细节(91.38%)、国有资产管理制度也没有过多阻碍交易(87.93%)。同时，上海的专项资金补贴(86.21%)和高新技术企业认定(87.93%)提高了科技成果转化实施成效。然而，接近一半的企业(46.55%)认为上海的投融资制度有待完善，这既包括高校参与出资后的股票期权认定和收益管理制度欠缺，也包括专利质押、融资、保险等制度不健全。

图3 高校和科研院所对科技成果转化资金支持(左图)和创业政策(右图)的看法

(3)中介视角。从中介视角看，受访者对上海科技成果转化政策体系持肯定态度的占比为49.02%，“说不清”的占比为39.22%。与高校和科研院所、企业相比，中介机构的整体满意度较高。这可能与其性质有一定关系(受调查中介机构中，官方承办2，半官方承办7，高校承办10，民间商业化机构有31家但规模偏小)。

表7 企业对上海科技成果转化政策及其执行情况的认可程度

3.2 上海科技成果转化重点政策评估

在整体性评估基础上，本文对科技成果转化资助政策、科技成果评估方式、收益分配政策、保障政策四个方面进行重点评估。

(1)制度设计—成果转化资助政策。成果转化资助政策是制度设计的重点。该项政策最早起源于引进国外先进技术后的“消化、吸收、再创新资助政策”。改革开放早期，上海没有专门的科技成果转化资助政策；直至1998年，上海才出台了第一部专门的资助政策《上海市高新技术成果转化项目专项贷款财政贴息试行办法》，其后分别于2000年、2004年、2006年进行了修订和补充。目前，上海认定的高新技术成果转化项目可获得财政资金专项扶持、贷款贴息、融资担保、税收优惠等资助。从资助形式看，直接资助和间接资助均有；从资助时间看，一般以三年为一个周期；从资助对象看，主要以国内企业为主，部分政策也允许外资企业申请财政资助。

成果转化资助政策存在以下不足：①高校和科研院所是科技成果转化的主体，但上海当前的资助对象并不包括高校和科研院所，仅当教师或科研人员自主创业后才可享受补助；②当前的资助政策比较偏重成果转化后期阶段，忽视对中期小试和中试的资助，而这两个阶段是成果转化成败的关键，成果转化部门也最需资金支持。

(2)组织管理—组织内部和公共收益分配。科研人员参与科技成果转化所获收益比例是组织管理的重中之重。表8显示了1986—2017年上海在收益分配方面的政策变动情况。可以看出，相关政策呈现出逐渐偏向成果完成人和重要参与者的趋势。例如，1986年的《上海市技术转让实施办法》首次明确了技术的可交易性及“应对从事研究、开发技术的人员给予奖励”；2000年，首次明确成果完成人可获得不低于20%的转化收益；2015年，该收益分配比例进一步提高至70%。

表8 1986—2017年上海科技成果转化收益分配比例变动情况

尽管组织内部的收益分配政策已相当完备，但以税收为核心的公共收益分配政策则仍有优化。首先，上海当前的税收政策存在倾向性，技术转让和技术入股两种模式下的企业所得税和个人所得税税负差异过大；其次，由于中央和地方税务管理衔接不当，地方高校和部属高校使用的优惠税率、递延纳税政策也均有不同。这一方面表明上海科技成果转化政策在经济政策方面仍存在较大缺陷；另一方面也说明地方政府在税制改革方面可作为空间非常小。

(3)经济政策—科技成果价值评估和定价原则。中国的科技成果转化交易受到国有资产管理的规制，其不完全按照市场经济的交易规则运作。自1986年以来，上海4次修订了科技成果评估和交易原则，以避免国有资产流失。表9显示，关于科技成果定价，上海正从“成本定价法”转向“需求定价法”原则，逐步从有形资产评估模式过渡到无形资产评估模式，更多在国有资产保值增值原则下按照市场经济规律确定成果的成交价格。值得一提的是，除法律政策保障外，上海已于2017年1月建成“上海知识产权交易所”，力图从程序合法的角度保障成果定价的合理性和科学性。

表9 上海市科技成果转化价值和价格评估

(4)社会发展—科技成果转化保障政策。上海科技成果转化的保障政策体系正日益完善。表10显示，自1996年以来，上海在研发投入GDP占比、教师和科研人员专/兼职制度、工资制度、与科技成果转化收益相关的个人所得税制度、外省市科技成果转化人员入沪户籍管理制度、与科技成果转化相关的职称评定和评审通道制度、科技成果转化申诉制度、高校编制管理制度、科技成果转化免责制度等方面不断完善保障机制。

4 政策建议与启示

基于上海科技成果转化政策满意度调研和重点政策评估，提出以下建议：

(1)设置上海科技成果转化政策目标系统，填补政策空白。现实政策执行时应具备明确的目标执行阶段和尺度。基于政策体系的目标系统，可将上海科技成果转化政策目标划分为技术目标、系统目标、哲理目标三个层次。政府应分层次制定和推进实施，见表11。

科技成果能力评价和政策目标体系评价是开展政策持续改进工作的两个基础依据。基于表11的政策目标结构，上海可进一步理清政策发展和变更过程中的结构变化，形成目标系统；与此同时，上海还应定期评估上海科技成果转化的真实能力和存在短板。在不同目标体系和不同现实能力下构建更具针对性的科技成果转化政策体系。

(2)构建高校科技成果转化政策评估体系。针对高校科技成果转化，上海缺乏专门的政策评估体系和方法，通常直接采用公共政策体系评估方法。然而，高校科技成果转化是一个从发明产生到成果商业化的复杂技术和经济过程，具有参与主体多、不确定性高、政策链条长等特征，难以采用传统的成本效益法、公众满意度进行系统性的政策体系评价。基于此，上海应以科技成果转化政策目标体系为核心(见表11)，分别从哲理目标、系统目标、技术目标三个维度综合考评政策体系。具体而言，首先应动态评估区域科技成果转化能力，跟踪能力薄弱环节，并以此作为上海市科技成果转化政策评估的基准和靶标；其次，从技术目标入手，结合能力薄弱环节，运用统计分析工具针对性评估单项政策的实施效果；再次，整合单项政策评估结果，运用政策评价逻辑模型，评估政策之间的逻辑关系是否匹配，是否对促进系统目标具有一致性；最后，从顶层设计层面评估科技成果转化政策包对促进上海建设“具有全球影响力的科技创新中心”所起的作用。

表10 上海科技成果转化政策中的保障制度

(3)补齐上海高校科技成果转化政策的反馈和自我修正机制。过去20年来，上海科技成果转化的政策核心从《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》(1998)过渡到《上海市促进科技成果转化条例》(2017)，除放宽了权限和加大财税、金融支持外，核心条款差异不明显，尤其缺乏对政策评估和更新的表述。与兄弟省份相比，近年来上海的科技成果转化政策更新慢，难以与其“改革先行者”和建设全球科技创新中心的目标定位相匹配。基于此，上海除了应定期开展科技成果转化能力评价和政策自评估外，还应尽快建立政策本身的自反馈和自我修正机制，确保科技成果转化政策与时俱进。

表11 上海科技成果转化政策目标系统结构