单含笑（浙江省东阳市委办公室）

一、法制宣传教育到法治宣传教育的时代飞跃

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中强调：坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。从“一五”普法到“六五”普法中后期一直沿用“法制宣传教育”，自《决定》审议通过后，“法治宣传教育”第一次正式出现在大家的视野中。这标志着普法工作将加快从法律知识普及向培育法律信仰迈进，它既包括对法律体系和法律制度的宣传，也包括对立法、执法、司法、守法等一系列法治教育实践活动的宣传，更加突出了法治理念和法治精神的培育，更加突出运用法治思维和法治方式能力的培养。这折射出我国法治建设理念的飞跃、内涵的丰富和领域的拓展，是我国普法史上的一次新飞跃。

在此，我们有必要熟练掌握“法制”与“法治”的区别与联系。首先，法制是法律制度的简称，属于制度的范畴，是实际存在的；而法治是相对于“人治”而言，具体为一种治国方略。其次，法制的基本要求是各项工作都法律化、制度化，并做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；而法治的基本要求是严格依法办事。最后，实行法制的主要标志是一个国家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面，都有比较完备的法律和制度；而实行法治的主要标志是一个国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在内，都严格遵守法律和依法办事。二者的联系在于：法制是法治的基础和前提条件，要实行法治，必须具有完备的法制；法治是法制的立足点和归宿，法制的发展前途必然是最终实现法治。

从“法制宣传教育”到“法治宣传教育”的时代飞跃，体现了一种思想和观念上的进步，体现了法治一系列原则和理念在依法治国大背景下的重要性。法治必须成为全社会的共识和信仰，成为党和政府领导人民治理国家的基本方略和治国理政的基本方式。因此，我们要深刻理解法治宣传教育的科学内涵，准确把握法治宣传教育在全面推进依法治国中的职责和使命, 把法治宣传教育全面拓展到执法、司法、守法全过程，创造性地开展工作，推动法治宣传教育工作不断深入。

二、法治宣传教育的现状及存在问题

笔者通过询问、谈话、问卷调查、实地走访、数据对比等形式，对浙江省瑞安市法治宣传工作开展情况进行认真梳理、总结，特别是“六五”普法5年以来工作开展情况、群众对普法宣传工作的亲身体验，分析存在问题如下：

（一）法治宣传受众情况

从表1中，可以直观地得知截至2014年年底瑞安市约有123万人口，男女比例为1.05:1，18岁以下占比19.3%，18到35岁占比24.2%，35到60岁占比40.5%，60岁以上占比16%。

表1 瑞安市公安局编制的2014年度人口及其变动情况统计年度报表（部分节选）

从表2中，可以直观地得知截至2014年12月20日，瑞安市共有新居民52.5万余人（其中登记在册总数470641人，携带儿童情况54304人），出租房约12万间。新居民中普遍文化程度较低，初中及以下学历占到总人数的94.91%，主要为外出务工人员，年龄段集中在16～60岁。

综合表1和表2，结合瑞安市产业特点，不难发现该市存在着以下几点制约法治宣传工作开展的不利方面：一是青壮年力量常年外出经商、创业、打工居多，留守家中的大多数为18周岁以下学生和60周岁以上老人，散居在该市，且居住在山区或半山区的较多，制约普法工作开展；二是该市新居民人口众多，特别是在工业集聚区，且新居民普遍存在文化程度较低的情况，法治教育的接受能力偏弱；三是通过问卷调查，集中显示出现阶段群众对法治宣传的认识不够到位，未充分认识到法治的重要性，主动学习积极性欠缺。

表2 瑞安市新居民服务管理局编制的瑞安市新居民信息统计表（统计时间截至2014年12月20日）

（二）法治宣传主体情况

瑞安市的普法主体存在着一些问题，特别是法治宣传主体界定不清、法治宣传主体主动性不强、“谁主管谁负责，谁执法谁普法”制度尚未落实到位。

1.法治宣传主体界定不清。普法工作作为一项社会系统工程，单纯依靠司法行政部门的力量是无法完成庞大的普法任务的。司法行政部门应该充当组织者，维护者，但不应该是唯一的法治宣传主体。要让普法依法治理领导小组各成员单位和民众更多地参与到普法中，真正建立起“大普法”格局。

2.法治宣传主体主动性不强。在多次法治宣传主题活动抽查中发现，瑞安市的法治宣传主体法治宣传主动性、积极性不高。主要表现为思想上厌倦松懈，少数领导干部认为普法工作抓了这么多年，虽然干部群众的法治意识有所提高，但仍未看到法治宣传带来直接重大变化；工作上敷衍应付，认为普法工作是软指标，与经济社会发展没有直接关系，工作流于形式，针对性、适应性不强，敷衍应付现象比较突出；个别干部存在思想偏差。此外，还存在普法宣传时间相对固定、普法地点相对零散、普法内容相对单一、普法方式相对粗糙。上述情况均表明法治宣传主体尚未充分认识到该项工作的重要性及其产生的重大意义，普法工作在短期内是很难看出实际效果，需要时间的检验。

3.“谁主管谁负责，谁执法谁普法”制度尚未落实到位。“谁主管谁负责，谁执法谁普法”是健全社会普法教育的好机制，但该项制度仅仅停留在以文件形式细化主体责任，责任落实情况缺乏系统的“国标”。在普法工作中建立、推行牵头单位责任制，实现普法任务层层分解、责任传导，这种社会大普法工作格局，有利于借助牵头单位的资源优势，把普法工作做大做强做实，也有利于发挥各部门行业的主观能动性，把普法工作作出特色，满足不同普法对象的不同要求。因此，需要深刻认识到建立社会大普法工作格局的必要性，完善普法责任制，把工作分解到部门单位、细化落实在基层。

（三）法治宣传载体与形式（主要介绍瑞安市“六五”普法经验做法）

1.加强普法宣传教育与中心工作的紧密结合。加强法治宣传服务金融工作，部署开展金融法治宣传教育专题活动和“法宣护航 服务发展”专题宣传活动，通过金融法律知识竞赛、法治讲座、展板巡展、发放《金融法律知识读本》、开展律师法律咨询、法律论证和法律审核等形式，服务政府金融改革决策，提高广大群众金融素质，规范民间借贷行为。深入开展“五水共治 法治助力”主题宣传活动和“三改一拆”“无违建市”创建等法治宣传教育活动。在全省首创推出“法律服务侨界”法治宣传活动，整合296名法律工作者、10家律师事务所、10家基层法律服务所的丰富法律资源，为国内外26家瑞安侨界社团侨胞提供优质的法律服务，赢得了侨界人士的高度评价。

2.加强普法宣传与专项活动的紧密结合。把握各主题宣传月、宣传周、纪念日等时间节点，广泛开展集中法治宣传活动。在浙江法治宣传月和“12·4”国家宪法日期间，广泛开展以“宪法”为核心的法治宣传教育活动。针对平安建设，开展“喜迎新春 与法同行”“依法信访”等法治宣传教育主题活动，引导群众依法表达诉求，促进社会和谐稳定。此外，市普法办结合瑞安市实际开展了如“法律服务万家，共建幸福瑞安”“法治云江 幸福万家”等多项大型法治宣传活动。“六五”普法以来，共开展各类主题宣传活动2880场，举办法治讲座9700余场，发放宣传资料20余万份（册），组织法治巡回演出315场，现场解答法律咨询14500多人次，受众达1150万人次，在全市上下营造出热烈浓厚的学法氛围。

3.加强普法宣传与法治实践的紧密结合。助力法治政府建设，探索建立政府重大决策、重大项目法律风险评估制度，提高政府依法行政、依法管理、依法办事能力和水平，至今年6月底，担任市委法律顾问有5位律师，担任市政府法律顾问有16位律师，担任政府组成部门法律顾问24家，配备率达100%，担任乡镇（街道）、功能区法律顾问27家，配备率达100%。助力基层民主法治，深入开展“制订修订村规民约社区公约”专项法治宣传活动，为制订修订工作提供充分的法律服务和法律保障，营造良好法治氛围。深化“民主法治示范村（社区）”创建活动，落实配套奖励补助机制，健全完善创建工作动态考评机制，提升创建工作质量。截至目前，瑞安市共有国家级民主法治示范村1个、省级5个，温州级63个。深入开展行业依法治理，全市各部门结合各行业实际，开展各类专项治理活动，进一步提升瑞安市法治城市创建水平。

4.加强普法宣传与阵地建设的紧密结合。夯实传统媒体普法阵地，巩固广播、电视、报刊等大众传统新闻媒体普法力度，在《瑞安日报》、瑞安广播电视台、瑞安广播电台分别开设《司法行政经纬》三台联播和《云江警示》专栏，广泛宣传法律知识和普法经验做法。打造网络普法阵地，在夯实“瑞安法治网”的基础上，开设 “瑞安普法”微博、“瑞安普法”微信公众号，充分发挥新媒体传播速度快、信息容量大的优势，为群众实时发布法律知识。“瑞安普法”微信公众号被《法制日报》评为2014年度司法行政十大最具影响力微信公众号之一。建立公共场所普法宣传阵地，在各镇街中心路段设立122个大型普法宣传牌和573个楼宇电视，借助公交电视、LED显示屏等，在群众碎片化和休闲化时段开展普法宣传教育。同时，不断完善基层普法基础设施，建立镇（街道）、村（居）法治宣传栏、宣传橱窗1016个，法律图书室300多个，法制辅导站15个。

5.加强普法宣传与法治文化的紧密结合。充分利用瑞安作为“东南小邹鲁”历史文化名城的人文优势，大力弘扬法治文化。“六五”普法期间，成功举办4期瑞安市“法治文化节”，以倡导法治理念为主旋律，将文本资料宣传、法律知识集中宣讲、法治文艺演出、网络媒体普法、咨询投诉受理、法治文化节目创作等贯彻全程。各镇街结合区域特色，组织开展丰富多彩的区域性群众法治文化活动。瑞安市还通过挖掘人文特色，将法治文化元素注入当地阵地设施，与文化建设、群众生活和社会发展相融合。以“万松山法治文化园”为首，目前瑞安市共建有市、镇街、村（社区）三级 “法治文化公园”“法治文化长廊”“普法广场”15个，形成了塘下镇、安阳街道2个法治文化区域。

瑞安市法治宣传教育依旧沿用“一摆”（摆摊法律咨询）、“二演”（法治文艺汇演）、“三赛”（法律知识竞赛）、“四训”（法律知识培训）、“五考”（法律知识考试）的形式，更有甚者，搞这些形式只是为了“摆个姿势拍个照”完成上级考核要求，流于形式，造成受众只知活动名称不知活动宗旨，只知法律条文而不知如何运用其来维护自身合法权益，更有甚者只知领纪念品却不知何单位何活动，导致法治宣传教育收效甚少。

综上所述，瑞安市在法治宣传中的问题主要有以下几点：一是普法受众群体基数大，文化程度低，法律信仰缺失；二是普法主体不明确，导致执法不普法现象突出；三是普法主体认识不到位，导致普法实效低；四是普法成效难定“国标”，导致评价体系难于建立；五是普法内容“一刀切”，导致分类针对性不强；六是普法方式呆板，导致受众对普法活动兴趣不浓。

三、法治宣传教育的几点思考

（一）转变理念，培育信仰

近年来，瑞安市在法治宣传教育上采取了多项措施推动法治文化的培育。然而效果并不尽如人意，根本原因在于群众的法律知识储备量日益增加，但是他们对法律的接受和依赖并未得到相应的提升，进一步讲就是公民对法律的信任感没有完全建立。举一个例子，很多公民都知道交通信号灯规则，然而知道这个规则的人并不总是遵守该规则，反而常常去违反规则，在这里我们不难发现他们对法律的崇敬是不够的，因此，培育人们对法律的崇敬和信仰尤为重要。

（二）明确主体，落实责任

普法工作责任的贯彻落实前提在于明确普法主体。首先，国家机关“谁执法谁普法”责任制必须进一步落实。瑞安市已经出台了相关的文件规范，但是不能仅停留在文件层面，要加强对基层制度落实情况的督查调研，对于不明确或者不合理的规定及时进行修改，在全市范围内通报做得好的单位，引领示范。其次，司法行政机关作为向社会公众普法的责任主体，要兼顾统管、协调、指导、推进普法职责，更要加强对领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、农民及农民工等五类重点对象和其他公民进行重点普法宣传。

（三）优化机制，激发热情

面对现阶段普法工作者工作热情、积极性不高的局面，迫切需要建立普法实效评价标准，奖优惩劣，形成你追我赶的生动局面。首先，要因地制宜，制定一套可量化、可操作的科学考核评估体系。其次，建立以第三方为主体的考核检查机制。由普法主管部门定期汇报普法工作进展情况及工作中存在的难点，第三方考核单位定期督办检查，敦促政府协调解决难题，以此促进各部门对普法依法治理工作的重视。最后，接受人民群众、社会组织等对普法工作的监督。

（四）分门别类，突出实效

针对普法内容“一刀切”的尴尬局面和受众文化层次参差不齐的现状，要从不同普法对象的需求出发，制定不同的普法目标和学法范围，分类施教。例如：领导干部和公务员要着重从培育依法行政能力、运用法治思维、方式解决问题方面进行法律法规的普及和学习；青少年要着重培养公民意识、守法意识、权利义务意识、自我保护意识，使青少年逐步养成尊重法律、维护法律的习惯。

（五）注重多样，按需服务

普法方式的正确性直接决定普法目标的实现，普法方式的有效性、多样性直接决定普法实效的好坏。普法方式务必要贴近生活，寓教于乐。可以采用“撒网式”和“点对点式”相结合，提高法治教育受惠面。“撒网式”即流动派发相关法律宣传单页，让不特定对象获取法律知识；“点对点式”即对特定对象进行法治宣传，人数相对较少，效果更加直观，如法制课堂。此外，还需要打造“订单式”和“诊所式”相结合的普法模式。即按照群众的法律需求编制普法“订单”，根据群众“点单”开展普法工作；“诊所式”即在有条件的村、社区设立“村（居）法律服务诊所”，有专人定期不定期“接诊、出诊”，为群众提供便捷高效的法律服务。