也论国家治理视域下的档案治理

2018-08-20陈红

档案管理 2018年4期

陈红

摘要：对国家治理与档案治理的涵义进行了分析，认为档案治理的核心内容应当是依法行政，档案行政管理部门依法行政的过程就应当是档案治理法治化的过程。档案行政管理部门不作为应当是档案治理的主要内容。

关键词：国家治理;档案治理;档案行政管理;依法行政

2017年《档案管理》第6期上发表了陈忠海、宋晶晶的《论国家治理视域下的档案治理》（以下简称《陈文》）一文，对国家治理视域下的档案治理从其主要特征、价值取向、实现路径三个方面进行了探讨，文章中的一些观点应该是相对比较客观，笔者也赞同。如“档案治理是国家治理的组成部分”，档案治理应以法治建设为根基、注重法治化、高效化和公平性等。[1]但是，对其有些观点就值得商榷了。这里就对国家治理与档案治理涵义的认识、档案治理分权的问题，谈些粗浅的看法。

1 对国家治理与档案治理涵义的认识

《陈文》赞同“档案治理是国家治理的组成部分” [2]的观点，但是，《陈文》并未对“国家治理”的涵义做出解释。既然“档案治理是国家治理的组成部分”，那么在探讨国家治理视域下的档案治理时，首先要弄清楚“国家治理”的涵义。对于“国家治理”的概念，在学界虽然还没有相对统一的认识，但是，有一点很清楚，“在当下中国政治体制改革的语境下，‘政府治理或曰‘政府再造被称为是国家治理的核心问题和中心任务”。[3]“政府治理是国家治理的核心部分，政府治理能力决定着国家治理水平。”[4] “依法行政是政府治理的核心内容，包括权力机关、行政机关、司法机关，严格依照宪法法律规定履行职责”，[5]而“政府治理现代化的关键是法治化，政府治理法治化的过程也是推进依法行政，建设法治政府的过程”。[6]也就是说，国家治理的核心是政府治理，政府治理的核心内容是依法行政，政府治理推进依法行政的过程就是政府治理法治化的过程。

对于“档案治理”，《陈文》引用了晏秦对档案治理的定义：“档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。”[7]并认为：“在一定程度上，这是对档案部门，特别是档案行政管理部门自身核心价值属性的延伸，是对其服务性、公共性和合法性的拓展。”[8]然而，这些认识显然与国家治理的组成部分的档案治理有一定是距离。既然是“对档案事务进行科学、规范管理”和“特别是档案行政管理部门自身”，那么它涉及的就是档案行政管理部门的行政管理职能。档案治理作为国家治理的组成部分，实质上是作为政府治理的组成部分而存在的。虽然，档案行政管理部门隶属于党委序列，但是，档案行政管理部门的行政管理职能却是政府行政管理职能的一部分。政府治理的核心内容是依法行政，政府治理推进依法行政的过程就是政府治理法治化的过程。那么，档案治理的核心内容也应当是依法行政，也就是档案行政管理部门的依法行政。档案行政管理部门依法行政的過程就应当是档案治理法治化的过程。这也可以从国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的有关“档案治理”的内容得到印证。《纲要》提出了“档案治理法治化”的目标：“基本形成较为完整的档案法规标准、高效的档案法治实施、严密的档案法治监督、有力的档案法治保障的档案法治体系，档案法治治理能力和水平显著提升。”从这一目标中可以看出“档案治理法治化”目标的核心就是依法行政，这也与政府治理的核心内容——依法行政是相一致的。

2 关于档案治理分权的问题

在实现档案治理的现实路径选择上，《陈文》认为：“档案治理的分权指的是档案行政管理部门将权力适当地分给参与共同治理的多元主体，即向档案馆、社会组织、公民和市场转移权力。”[9]这种认识显然是照搬政府治理内容、不了解档案治理与政府治理的区别以及不熟悉档案工作实际所得出的结论。

其一，政府治理与档案治理的区别。虽然说，档案治理是政府治理的一部分，但是，政府治理并不等于档案治理，档案治理有其自身的特点。最主要的区别有两点：一是目标不同。政府治理的目标在于追求市场的有效治理，保障市场能够有序发展，发挥市场的最大活力，保障市场的健康壮大。档案治理的目标，《纲要》说得很明白，就是实现“档案治理法治化”。二是内容不同。这是由现实情况来决定的。对政府治理来说就是把市场的归市场，把政府的归政府。也就是常说的“放权”给市场。这是由于以往政府管了许多应当由市场来决定的事造成的。只有把市场的归市场，也就是所谓的“放权”给市场，才能使市场更快更好地发展。把政府的归政府，就是政府只管应当由政府来管的。对于档案治理来说所谓“分权”的问题，虽然说存在像《陈文》说的由“高级档案行政管理部门向低级档案行政管理部门”的问题，但是，这一问题几乎可以忽略不计。因为，需要由高级档案行政管理部门向低级档案行政管理部门分的权力很少，也就几项，而且这仅有的几项权力基本上档案行政管理部门大都不使用。例如，在实施档案行政权力清单制度时，“厦门市档案局11项行政权力中就有两项（携带、运输、邮寄档案出境许可;赠送、交换、出卖国家所有档案复制件许可）是省档案局下放的权力。杭州市档案局17项市级保留权力中有3项属于省档案局委托下放的权力（赠送、交换、出卖国家所有档案的复制件审批;携带、运输或者邮寄档案出境的审批;集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案向国家档案馆以外的单位或个人出卖的审批）”。[10]就上述这几项权力，可以说档案行政管理部门大都不使用，即使下放了也不会有多少档案行政管理部门去使用。《档案法》和《档案法实施办法》都已经实施了近30年，行使上述权力的案例，在全国都属于凤毛麟角。档案治理不存在“向档案馆、社会组织、公民和市场转移权力”的问题，或者说并不是档案治理的主要问题。《陈文》列举的一些所谓需要“分权”的权力，实际上并不是权力。而是对档案实际不熟悉造成的，下文将专门论述。档案治理的主要问题是档案行政管理部门的依法行政，依法履行档案法律法规所赋予的权力。档案行政管理部门存在的主要问题不是乱用权力，而是不履行档案法律法规所赋予的权力不作为。即以档案行政监督检查（俗称“档案执法检查”）为例，这是《档案法》赋予档案行政管理部门的权力，但是，大多数档案行政管理部门履行这一权力都不到位，市、县档案行政管理部门每年都难以做到对所谓“一级机构”（“一级机构”不是档案行政管理部门应当全部检查的单位）全覆盖地进行一次档案行政监督检查。据河南的调查，一般一个县（市、区）的“档案行政管理部门每年大约只对其八分之一的单位进行了档案行政执法”，“个别县（市、区）档案行政管理部门有时一年连一次档案行政执法都没有”。[11]还有就是即便检查出来问题，需要进行处罚，档案行政管理部门也基本上不使用处罚权力。因此，这里档案行政管理部门不作为应当是档案治理的主要内容。《纲要》中“档案治理法治化”的目标具体内容“高效的档案法治实施、严密的档案法治监督”“档案法治治理能力和水平显著提升”就说明了这一点。

其二，不熟悉档案工作实际情况。《陈文》认为，“档案行政管理部门向各类社会组织转移权力”，可以“根据不同情况制定相关政策，采取切实有效的措施鼓励社会各方面的力量去承担档案机构无力管理的档案事务。主要包含3个方面的内容：一是‘充分发挥协会、学会等社会组织的作用;二是‘引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买;三是‘支持档案中介机构、专业机构等参与档案事务，并制定相应的制度对其进行规范。档案部门向市场放权。例如，档案数字化加工、档案寄存等就是对市场机制的引入，效果显著”。[12]对于“一是”，《陈文》没有具体说明发挥什么作用，所以不知道转移什么权力，这一项存疑;对于“二是”，实际是档案行政管理部门向各类社会组织购买服务，而不是“转移权力”;对于“三是”，“档案中介机构、专业机构等参与档案事务”并不是权力，《陈文》所举的例子“档案数字化加工、档案寄存等”就说明了这一点。档案中介机构、专业机构等做档案数字化加工、档案寄存等，实际是做档案数字化加工、档案寄存等档案事务，而不是管理档案事务。“制定相应的制度对其进行规范”才是权力，这是管理档案事务的权力，这个权力肯定由档案行政管理部门来行使，而不会转移给各类社会组织来行使。而且这里的“档案部门”不知指的是什么具体部门，如果是档案行政管理部门，那么，档案数字化加工、档案寄存等不属于档案行政管理部门的职能范畴。如果是档案馆，那么，档案馆不属于“档案行政管理部门向各类社会组织转移权力”的范畴。