司文峰 胡广伟

〔摘 要〕[目的/意义]随着“互联网+政务服务”战略崛起，以互联网为载体的电子政务服务受到社会广泛的关注，亟需大样本、多渠道实证研究。[方法/过程]因此，本文基于政务网站及“两微一端”实证测评了地级以上城市和省级政府的电子政务服务能力，并选取行政级别、经济水平、区域均衡为分异属性，发现行政级别与经济水平均与渠道政务服务能力显著正相关；渠道能力因行政与经济属性、城市和省级政府层面不同而异，但基本不受级别、水平、区域限制。[结果/结论]归纳出电子政务服务在力度与方向的调控启示，提出了消除分异、重点借鉴、快速提升等建议作为参考。

〔关键词〕电子政务；服务能力；分异规律；政务网站；新媒体；政务渠道

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2018.06.007

〔中图分类号〕D035-39 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2018）06-0046-07

〔Abstract〕[Purpose/Meaning]With the strategy execution of“Internet+ government Service”，the e-government service which takes the Internet as its carrier has been paid much attention to by the society.This is an urgent need for large sample，multi-channel empirical research.[Method/Process]Therefore，based on the government website，WeChat，micro-blog，APP，by using the existing mature evaluation index system，this paper evaluated the city above prefecture-level and provincial e-government services.Then，it selected the administrative level，economic level，regional balance as the differentiation attribute.It was found that both administrative level and economic level were positively correlated with government service ability in all the channels.It showed weakening its adverse effect helps to improve the ability of e-government service.The distribution of channel capacity varied from administrative and economic attribute，city and provincial government level，but it was not restricted by level and region.It provided direction and strength management to balance and promote channel service ability[Results/Conclusion]This paper summed up the revelation of the government in the intensity and direction based on administrative and economic attribute，city and provincial government level，and put forward some suggestions to eliminate the differentiation，learn reference and promotion.

〔Key words〕electronic government；services capability；government websites；government new media；differentiation rules；government service channels

2015年7月國务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，“互联网+”战略实施；2016年继续出台了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》等重要政策文件，以互联网为载体的电子政务服务受到社会广泛的关注。

电子政务服务能力，可定义为政府组织（部门）为完成提供电子服务这一目标，所形成的一系列程序、方法与资源的组合体[1]，其实证研究有助于电子政务服务健康发展，但研究仍较少。一方面，缺少分异特征研究，不能完善的呈现电子政务服务发展特征。另一方面，缺乏从多渠道视角展开分析。实证以网站为主，随着微信、微博、APP等政务新媒体崛起，网站服务已不能完全代表电子政务服务。

因而，本文尝试从网站和“两微一端”视角切入，以行政级别、经济水平、区域均衡为分异特征，应用南京大学电子政务服务研究团队测评的2016年度电子政务服务能力数据[2]，从省份与地级以上城市（以下简称城市）两个层面分析研究政务服务能力分异规律，从而弥补现有研究的不足。

1 文献综述

目前，国外电子政务服务能力实证研究相对丰富。国际上开展电子政务评估的主要有国际机构、科研院校和咨询公司3类[3]，为研究提供了数据支持。部分学者从理论视角研究电子政务服务评价，如Ibrahim等研究了电子政务服务评价的方法论和理论框架形成[4-5]。另有部分学者进行了实证评价。一方面，成熟度评价获得关注，如Ostaius评估了电子政务服务的成熟度[6]。另一方面，服务质量评价方兴未艾，如Albalushi等从质量趋势分析视角评估电子政务服务质量[7]，Anwer等基于公民满意度进行了评价[8]。近年来，移动电子政务服务得到关注，如Almarashdeh等从专家审查视角研究了移动政府门户网站服务的评价[9]，但研究仍偏少。

国内电子政务评估主要为吉林省政府、国家行政学院、中国互联网实验室、计世资讯、南京大学政务数据资源研究所等少数机构、公司所开展，但面向公共服务的电子政务评估的实证研究较少。仍有部分学者较早的开展了电子政务服务能力的实证调查，如胡广伟等（2004）[10]，胡广伟等（2004）[11]，胡广伟等（2010）[1]较早地考察了国内政务网站建设情况，分析了网站样本的数字特征、一般分布特征等。此后，实证分析研究样本逐步细化，如闫培宁（2012）[12]以省会城市为样本评估网站公共服务绩效。近年来，移动电子政务服务崛起，得到个别学者关注，如丁艺等（2017）[3]在研究中涉及了政务新媒体评估，但研究仍需更多关注。

因此，当下电子政务服务实证研究主要从网站出发，较少涉及分异特征，鲜有分城市和省份层面对政务新媒体展开实证比较分析。

2 指标体系选择

2.1 指标体系

电子政务服务能力是基于多项政务维度测评加权而得到的综合能力，而政务维度服务能力则是电子政务服务能力在各项政务维度上的表现。现有电子政务服务能力测评体系构建多出于政府外部视角[13-14]，较少从内部视角切入，未能体现电子政务服务内部作用效果。因此，本文主要采纳了课题组胡广伟教授等依据资源能力理论、组织能力理论、组织实践理论，从政府内部视角切入构建指标体系。一级维度分别为信息服务能力、事务服务能力、参与服务能力、服务提供能力、服务创新能力[15-17]，经过专家讨论和实证测评，依据不同的渠道设置了相应的测量指标，结合微信、微博等新媒体特性，增设了微影响力维度[2]。最终基于4个渠道，计算综合服务能力[2]，如公式（1）所示。表1、表2、表3、表4显示了各渠道的测评指标体系，详细叙述如下。

信息服务能力（ISC），信息服务是电子政务服务的最基本内容，指政府通过电子政务平台向公众、企业等发布公共信息，以促进行政的公开化、透明化及数据资源广泛共享的服务方式[18]。事务服务能力（TSC），事务服务是电子政务服务应用中IT复杂性高、业务协同难度大的服务内容，是协助企业、公众办理各项行政性事务的服务，能有效地提高企业、公众办事的效率[18]。参与服务能力（PSC），参与服务是电子政务服务应用中对网络安全性、系统交互能力、系统管理功能等要求最高的内容，旨在为企业、公众参与政策制定和行政决策提供服务，以提高政策与决策的质量及可接受水平[19]。服务提供能力（SDC），是电子政务服务提供过程中表现出来的特性，是提供满意服务的过程化衡量指标[20]。服务创新能力，是指组织在不断变化的用户需求及社会与技术环境中表现出来的快速应对能力[20]。微影响力，是指新媒体的综合影响能力，影响用户接受程度，助于发挥新媒体优势。

2.2 指标权重设定

权重设定采用专家打分法，请本领域专家根据测评指标性质进行权重判定，汇总专家评分意见，并通过判断矩阵得到合理的权重分布，从而完善指标体系[2]。

2.3 数据采集与处理

以客观公正、可量化、可重复为原则，分组对31个省份、4个直辖市、334个地级市的政府门户网站、微博（以新浪微博为主）、微信、APP（手机客户端），进行了全方位的交叉测评、复查，严格清洗数据，将数据标准化后，得到最终能力值[2]。

3 分异规律

分异表示分化形成差异，常见于地理学类研究，多以行政级别、经济水平与区域均衡作为分异属性的表征，本文将其借用至电子政务服务领域，表述如下。

3.1 分异属性

3.1.1 行政级别

政府权力呈现出空间级别性，行政级别的高低意味着政治资本的多寡，可影响资源再分配[21]，因而，城市在行政管理和社会经济管理方面权力的大小与行政级别严格对应[22]，城市行政级别越高，越能集中公共服务资源，从而导致出现公共服务水平的差异[23]，但不同行政级别如何影响分布缺乏探究。因而，选取行政级别为重要外部影响因素。依据上述文献和我国国情，地方政府行政级别划分为省级、副省级、普通地级政府。

3.1.2 经济水平

经济发展是地区成长的重要物质基础，经济发展在很大程度上决定了电子政务服务项目上的投入。因此，基本公共服务水平与区域经济发展水平呈现显著的正相关[24]，地区经济增长在一定程度上也提升了基本公共服务水平[25]，但不同水平的具体影响如何分布缺乏探究。故而，选取经济水平为关键的内部因素。GDP是经济代表的普适性指标，依据GDP将样本分为高、中、低3个水平。

3.1.3 区域发展

区域进步对于推动整个社会进步具有重要意义，另外区域平衡对社会稳定会产生重要影响，包括社会的凝聚力和向心力。因而，选取区域发展为重要社会因素，地理区域划分为华东、华中、华南、华北、西南、西北、东北。

3.2 分异分析

3.2.1 行政级别

1）能力分布

就行政级别而言，综合服务能力依次为直辖市、副省级、普通地级市，符合行政分异，其中网站、微信、微博完全符合，说明渠道对能力分异分布影响不显著。就政务渠道而言，在不同城市行政级别上，渠道能力分布有所不同，但微博和网站显著领先，不受城市行政级别限制。另省级政府服务能力普遍低于直辖市，高于普通城市。

2）均衡分布

表5方差显示，在不同城市行政級别上，渠道均衡程度有所差异，依次分布为副省级城市、直辖市、普通城市；在不同渠道上，城市行政级别均衡程度有所不同，依次为网站、微信、微博、APP，网站显著均衡。

3.2.2 经济水平（城市）视角

1）能力分布

就经济水平而言，综合服务能力依次为高组、中组、低组，符合经济分异，且各渠道均符合，说明渠道对能力分异分布影响不显著。就政务渠道而言，服务能力依次为网站、微博、微信、APP，不受经济水平限制，说明经济分异对渠道能力分布影响不显著。

2）不均衡分布

表6方差显示，在不同城市经济水平上，渠道均衡有所不同，依次分布为网站、微信、APP、微博，网站、微信显著均衡；在不同渠道上，城市经济水平均衡程度有所不同，依次为高组、低组、中组。

3.2.3 经济水平（省份）视角

1）能力分布

就经济水平而言，综合服务能力依次分布为高组、低组、中组，不符合经济分异，但在网站、微信渠道上符合。就政务渠道而言，服务能力依次为微博、网站、微信、APP，不受经济水平限制，说明经济分异对渠道能力分布影响不显著。

2）均衡分布

表7方差显示，在不同城市经济水平上，渠道均衡程度有所不同，依次分布为网站、微博、微信、APP，网站、微博显著均衡；在不同渠道上，城市经济水平均衡程度有所不同，依次为高组、低组、中组。

3.2.4 区域（城市）视角

1）能力分布

就区域而言，综合服务能力依次为华东、华南、西南、华中、华北、西北、东北，在不同渠道上，区域分布却各不相同，但华东、华南均显著领先。就渠道而言，除华东外，服务能力依次为网站、微博、微信、APP，其他区域均符合，说明区域对渠道分布影响不显著。

2）不均衡分布

表8方差显示，在不同区域上，渠道均衡程度不一致，依次为西南、东北、华东、华南、华北、西北、华中，东北、西南相对显著。在不同渠道上，区域均衡程度有所不同，依次为微信、网站、APP、微博，网站和微信显著。

3.2.5 区域（省份）视角

1）能力分布

就区域而言，综合服务能力分布依次为华中、华东、华北、西北、西南、华南、东北，在不同渠道上，区域分布却各不相同。就渠道而言，除了华北、东北、华南略有出入外，服务能力大致为微博、网站、微信、APP，说明区域对渠道分布影响不显著。

2）均衡分布

表9方差显示，在不同区域上，渠道均衡程度不一致，依次为华中、华南、西北、西南、华东、华北、东北，东北显著不均衡。在不同渠道上，区域均衡程度有所不同，依次为网站、微博、微信、APP，网站显著均衡。

3.3 比较分析

3.3.1 行政与经济（城市）

①分异关联。行政级别与经济水平均与电子政务服务能力显著相关，基本不受渠道限制。②渠道能力。渠道服务能力分布不一致，但在经济分异下不受级别（水平）影响。③级别（水平）均衡。均衡分布不一致，均衡程度与渠道关联均很高。④渠道均衡比较。均衡分布不一致，均衡程度与级别（水平）渠道关联均很高。⑤整体对比。行政分异下服务水平更高，不受级别（水平）和渠道限制；行政分异下渠道均衡程度高于经济，不受级别（水平）限制，行政分异下级别均衡程度低于经济。不受渠道限制。

3.3.2 城市与省份（经济）

①分异关联。在关联程度上，仅城市层面服务能力与经济水平显著相关，不受渠道限制；②渠道能力。渠道能力分布不一致，省份微博服务更突出、城市网站服务更突出，均不受级别（水平）限制。③级别（水平）均衡。均衡分布不一致，均衡程度与渠道关联均很高。④渠道均衡。均衡分布不一致（程度相似），均衡程度与级别（水平）关联均很高。⑤整体对比。在同等经济水平下，省级服务能力高于城市，基本不受渠道限制；另外省份层面上服务能力的渠道均衡、水平均衡程度均基本低于城市。

3.3.3 城市与省份（区域）

①区域能力。区域能力分布不同，受渠道限制均显著。②渠道能力。渠道能力分布不同，受区域限制均不显著。③区域均衡。均衡分布不一致，均衡程度与渠道关联均很高。④渠道均衡。均衡分布不一致，均衡程度与区域关联均很高。⑤整体对比。省份综合服务能力高于城市，不受区域限制。在渠道均衡上，省份整体低于城市。

4 建 议

4.1 理论启示

依据上文比较分析，归纳出政府在行政、经济、区域属性与城市、省份层面上基于力度与方向的调控启示，详述如表10所示。

4.2 实际建议

4.2.1 消除分异

通过上述分析，发现行政、经济、区域的分异影响显著，为削弱级别（区域）隔阂，统筹发展，建议如下。首先，降低行政级别不利影响，特别是在网站、微博、微信中，施政力度与级别关联。如以省为单位发起“一张网”建设，统一提升。其次，降低经济水平不利影响，在城市层面重视所有渠道，在省份层面注重网站、微信渠道，施政力度与水平关联。如统一专项使用资金。最后，降低区域发展不利影响。通过激励和惩罚措施对于落后的区域实施专项对策，尤其在“两微一端”上。

4.2.2 重点借鉴

政务服务建设处在相似环境中，更易模仿借鉴。本文提供参照体系，为用户选择服务媒介提供了风向标。①从行政和经济分异视角来看，向行政级别和经济水平高的城市和省份借鉴，参看表5～7。②基于区域分异视角来看，在城市层面上，向华东、华南等借鉴，尤其是西北、东北等区域；在省份层面上，向华中、华东等借鉴，尤其是华南、东北等，参看表8～9。

4.2.3 改进方向

①行政分异。在直辖市、普通地市、省级政府层面，提升力度与渠道落后程度成正比。②经济分异。在经济高水平城市、省份中，提升力度與渠道落后程度成正比；在经济中、低水平城市、省份中，注重提升微信、APP服务能力。③区域分异。在华北、东北、华中、西北城市中，注重APP服务提升；在其余区域中，提升力度与渠道落后程度成正比。在东北、华南、西南省份中，注重提升微信、APP服务能力，在其余区域中，提升力度与渠道落后程度成正比。

5 结 论

提升“互联网+政务服务”能力已是事关国家现代化服务建设的重要战略，在这样的背景下提升我国电子政务服务能力刻不容缓，本文为未来研究提供参考如下。

首先，佐证了分异属性的重要影响。行政级别与经济级别与城市政务服务能力均呈显著正相关，说明弱化其不利影响，有助于提高政务服务能力。其次，揭示了渠道能力分布特征。第一，渠道能力分布因行政与经济属性不同而异、因城市和省级政府层面不同而异，但基本不受级别（水平）、区域限制，这为平衡渠道服务能力提供了方向借鉴。第二，渠道不同，行政、经济、区域均衡程度均不同；级别/水平/区域不同，渠道均衡程度也均不相同，这为平衡电子政务服务能力提供了力度参考。最后，归纳出政府在行政、经济、区域属性与城市、省份层面上基于力度与方向的调控启示，提出了消除分异、重点借鉴、改进方向等建议作为参考。

本文的局限性如下。首先，数据分析为一年数据，有待于多年数据的检验。其次，分析样本并未扩展至县镇，所以小城镇背景下的政务服务能力是否符合该规律，有待于进一步检验。最后，尚未开展政务维度的分异规律，仍待进一步研究。

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（责任编辑：马 卓）