赵小辉

（中国石油化工集团公司经济技术研究院，北京 100029）

1 特朗普税制改革的背景

1.1 振兴美国本国制造业的需要

20世纪80年代，为摆脱长期“滞胀”局面，里根政府实施了税制改革、减少联邦政府财政预算支出等激励政策措施，推动美国经济持续多年保持低通胀和高增长并存的繁荣局面。与此同时，80年代后半期以来，美国的大型跨国公司为规避高税率、追求高利润，将产业链中低附加值的生产制造环节，大量转移到具有劳动力成本比较优势的新兴经济体，使制造业出现“产业空心化”现象，政府财政和国际收支状况不断恶化。

2007年美国次贷危机和2008年世界金融危机爆发后，美国经济陷入战后以来最严重衰退。为推动经济复苏，奥巴马政府2009年初首次提出了重振制造业的战略构想，2010年10月奥巴马总统签署了《美国制造业促进法案》，2012年初正式提出《美国制造业振兴蓝图》，将振兴制造业作为未来一个时期美国经济政策的核心。

可见，特朗普税改政策的本质与奥巴马的政策一样，通过税改重新加强美国制造业的发展，提振企业投资和出口成为美国经济新的发动机，推动美国经济步入快速复苏，重构美国经济长期竞争力。

1.2 所得税问题已成为影响美国经济的弊病

从国际比较看，美国的所得税税率偏高。企业35%的联邦所得税率远高于OECD国家22%的平均水平，是35个OECD国家中企业所得税率最高的国家（见图1）；个人所得税税率与OECD国家平均水平相当。

高税率带来税基外流明显加剧，全球征税系统已不适宜美国立法初衷。20世纪80年代以来，由于美国实行全球征税系统，要求美国公司在全球范围内的收入都应按照美国所得税的要求缴纳税款，为此，美国公司想方设法利用转移定价等 手段尽可能地少报在国内实现的利润，并将大量 利润留存在海外，导致美国国内投资严重不足和 税款流失。美国公共利益研究组织（PIRG）研究报告显示，截至2015年，美国500强公司中有362家公司在“避税天堂”建立了10 366家子公司，海外留存利润共计达到2.5万亿美元（见图2）。

图1 2017年OECD国家企业所得税税率

图2 美国500强公司海外避税子公司数量和留存利润

可见，特朗普竞选以来提出的一系列针对企业和个人的税收改革计划，尤其是针对企业的税收改革，能够在两党形成高度共识，实质都是顺应20世纪80年代以来全球税制改革的大趋势，对目前美国税制存在的重大问题进行修正和调整，尤其是企业税制层面的弊病。

2 特朗普税改方案的具体内容

税改是特朗普经济计划的最核心内容，是美国20世纪80年代中期以来进行的最大规模修改税法。特朗普从2016年参加竞选到2017年初上任以来，从最初提出税收政策主张到努力推进税改方案，框架越来越清晰，内容越来越详细，方案越来越务实，最终于2017年12月完成税改的所有立法程序，2018年初开始正式实施（见表1）。

最终落地的特朗普税改法案名称为《减税与就业法案（Tax Cuts and Jobs Act）》，主要涉及削减企业所得税和个人所得税。对比现行税法可以看出，主要条款均进行了修改，大部分有效期至2025年12月31日。

2.1 企业所得税方面

主要内容包括：一是企业所得税税率从35%降低至21%，为工业化国家的平均水平，由2018年开始实施。降低企业所得税税率是特朗普税改方案的核心内容。二是对于合伙企业、S型股份制企业、独资企业等小企业和有限公司，仍按穿透税收纳税（即缴纳个人所得税），但收入的20%可以税前抵扣。三是允许企业未来5年内，将设备等新增固定资产投资的成本在当期全部费用化，5年后逐渐取消。四是设置了企业债务利息支出抵扣的上限，超出30%的上限不予抵扣。五是从全球征税制度转换成属地征税制度，降低美国企业海外留存利润汇回的一次性征税率。六是允许对位于阿拉斯加“北极国家野生动物保护区”的“1002区块”勘探和开采油气资源。七是取消了企业替代性最低税（AMT）。企业所得税主要改革内容对比见表2。

表1 税改法案出台的过程

表2 特朗普政府企业所得税主要改革内容对比

2.2 个人所得税方面

主要内容包括：一是个人所得税税率仍保留七档，维持最低档税率10%，但最高档税率由39.6%下调至37%，中间档次税率也有所下调，最大降幅4%。二是标准扣除额翻倍，年收入1.2万美元以下的单身和2.4万美元以下的家庭将不用缴税。三是保留缴纳个人替代性最低税（AMT），但提高了适用的收入门槛，一部分高收入阶层将无需额外缴纳税收。四是增加了育儿家庭的税收抵免数额，并扩大了抵免的适用范围，能享受到育儿税抵免的家庭增多了。五是保留遗产税，税率不变，但可以豁免的财产额翻倍，意味着需要缴纳遗产税的富人减少了。六是在联邦纳税表上可以继续抵扣所缴纳的州税和地方税，但抵扣额的上限明确为1万美元。七是保留新购首套房抵押贷款利息优惠，但减免额从100万美元降至75万美元，购买住房可享受的抵押贷款利息抵扣减少了。八是取消了纳税人的所得税免税额，以及不购买奥巴马政府医保的个人税收罚款。个人所得税主要改革内容对比见表3。

3 特朗普税改政策走向带来的影响

3.1 对美国经济的影响：短期有利，中长期有利有弊

3.1.1 有利于减轻企业和消费者的税收负担

直接来看，减税政策将刺激美国国内总需求扩张。一是大幅降低企业税负，允许企业当年一次性费用化资本支出，有利于企业利润增加。推动美国私营企业投资进一步上升。二是大幅降低家庭税负，将有利于家庭可支配收入增加，促进美国民间消费加速回暖。三是降低海外利润汇回税政策以及属地征税制度，将促使美国企业减少资本外流和转回此前海外留存利润，以及吸引外国企业增加在美投资，有助于美国国内投资增加。据统计，美国企业囤积在海外的利润高达2.5万亿美元，预计税改政策可能吸引美国企业汇回的利润数额超过1万亿美元。2017年初以来，美国一些企业公开表示，特朗普政府推进税改及放松监管的主张，促使他们修改工厂外迁计划或加大在美国国内投资。

间接来看，税改通过促进私营企业增加投资，从而间接带动美国薪资水平上升和就业机会增加，将有利于促进劳动供给增加。由于当前美国已趋近充分就业水平，预计税改对就业的刺激提升空间相对较小，劳动力市场可能面临紧张，薪资水平将上升较快。

削减个人所得税对包括中产阶层和富人在内的中高收入阶层更有利，低收入阶层从税改中获益较少。降低个人所得税最高档和中间档次税率，保留慈善捐款抵扣，提高遗产税和替代性最低税（AMT）起征点，取消不购买医保的个人税收罚款等诸多税改政策，将使中高收入阶层尤其是中产阶层明显受益。与此同时，标准扣除额翻倍，增加家庭育儿税收减免，一定程度上降低了低收入阶层的税收压力，但保持最低档个税率，取消个人一般纳税免税额，减少房屋抵押贷款利息以及州税/地方税的减免额，将可能增加低收入阶层的实际税负。从目前看，特朗普税改对美国财富分配两极化的局面并没有做出实质性改善，中长期效果仍需要观察。

表3 特朗普政府个人所得税主要改革内容对比

同时也看出，规模大的公司将获利更多，国际竞争力将进一步提高。对拥有国际业务的美国跨国公司而言，节省下来的开支可以被用于增加固定资产投资，或者降低产品售价和投资回报，或者提升产品售后服务，或者加大海外并购活动，或者给予员工更高薪酬，或者回馈股东更多分红和加大股票回购，从而提高了美国公司在全球范围内的竞争优势，一定程度上加大了新兴经济体企业拓展国际市场的难度。

减税政策将提振美国经济中长期快速增长。据美国税收基金会估计，特朗普减税规模未来10年内可能达到1.46万亿美元，刺激美国经济增长提高1.7个百分点，薪酬提高1.5个百分点，提供33.9万个新增就业，新增1万亿美元财政收入。据美国国会税收联合委员会估计，税改方案将在2018–2027年为美国家庭及企业减税1.4万亿美元，减税主要发生在2019–2025年，2020年达到减税高峰，随后减税效果逐步下降。按此估计，美国经济可能在2024年前后进入繁荣期，增速将逐渐稳定在3.5%～4.0%之间（见图3）。

图3 1980－2027年美国经济增速（2017年后为估值）

3.1.2 总体利好美国金融行业和市场

对金融行业来说，实际税率较高的大型金融机构较地区和小型银行受益较多。一是企业税率下调，将直接提升金融机构的利润。据高盛机构分析师估计，企业税率下调至21%，大银行的每股盈利将上涨14%。二是受益于税改刺激美国经济复苏，带来企业借贷活动增多，金融机构的营业收入将增加。三是跨国公司将海外利润汇回后，并购活动可能会增加，从而带来投行业务规模和收益的扩大。四是税改保留了房贷利息作为联邦税收的扣除项目，将不会明显影响房贷申请活动。五是富人可支配收入增加，将可能带动银行财富管理业务继续扩大。

对金融市场来说，特朗普政府大规模减税、加大基础设施投资以及大幅放松金融监管的政策叠加，将利多美国股市和债市。机构研究显示，美国公司减税后省下的开支，以及被企业转移回的海外利润，其中很大一部分可能被用于提高股息派发和加大股票回购，有利于刺激已经位于历史高位的美国股市继续上涨，也将促使债券收益率走高。另外，美国大型公司将因为减税政策带来的盈利增长，估值可能大幅上升、甚至翻倍，也将为股市上涨提供动力。

3.1.3 增加联邦政府财政压力

目前，美国联邦政府赤字和债务水平较高。截至2016年，联邦政府财政赤字占GDP比重为4.1%，超过3%的警戒线，债务总额达19.8万亿美元，占GDP比重升至108%，远超60%警戒线。

美国联邦政府财政收入主要来自个人所得税、企业所得税、社会保险与退休，2016财年占比分别为47.3%、34.1%、9.2%。美国联邦财政支出主要集中在社会保障、健康医疗和国防等方面，2016财年占比分别为37%、29%和15%。

中长期来看，特朗普减税政策的实施，将导致美国联邦政府财政赤字继续增加。特朗普政府倾向于通过税改助推美国经济增长，来达到弥补财政赤字的目的，但财政状况仍存在隐忧。向企业和居民提供税收优惠政策，吸引海外资本回流，有利于减少国内税基的外流，增加国外税基的流入，从而增加美国国内税收收入。与此同时，促进基建投资政策、建造隔离墙、增加部分国防开支等，也将带来联邦政府财政支出增加。特朗普医保法案政策的不确定性也增加了联邦政府财政支出的不确定性。根据美国国会预算委员会估计，特朗普2017–2020年总统医疗法案可能增加支出1 500亿美元。如果预期的经济增长和财政收入增加在利率上升的情况下未能实现，大幅减税将可能加剧美国财政赤字和债务。

综合美国相关权威机构的估计可知，在不考虑未来经济增长的前提下，税改方案将使未来10年内美国联邦政府财政赤字增加1.5万亿美元左右；如果考虑税改给未来美国新增的政府税收收入，未来10年内财政赤字可能额外增加5 000亿美元至1万亿美元。

3.2 对世界经济的影响：短期不利但可控，中长期不确定

3.2.1 新兴经济体的资本外流压力加大

短期来看，特朗普推出的海外利润汇回和属地制税收政策，将促使一些美国企业将海外利润回流本土，把总部或分公司迁回美国本土投资，但规模仍存在诸多不确定性。减税也将吸引非美国企业加大对美国的投资，影响全球其他国家的资金和技术回流美国，导致一些新兴市场国家可能陷入资本外流与货币贬值的困境。

减税对于新兴经济体的外国直接投资（FDI）的影响可能不大。考虑到：一方面资本投资的逐利性，使其流向不仅受不同地区税收影响，更受经济增长预期差、估值差以及投资环境等因素影响。只有看到税改能使美国本土项目的产业投资回报预期超过新兴市场国家，美国企业才可能大量汇回海外利润；另一方面跨国公司的业务全球化布局战略，也决定他们是否愿意将海外利润回流。目前主要新兴经济体GDP增长预期在4%～7%之间，高出美国GDP增速2～5个百分点，未来跨国公司在新兴经济体的投资收益率仍将高于美国本土，因此在新兴经济体仍会维持一定的产业投资规模。由于美联储加息带来不同地区利差变化，以及减税将提高美国跨国公司的盈利能力和估值水平，预计全球资金可能主要通过证券投资方式回流美国。

为了缓解新兴经济体资本流出压力，一些新兴经济体央行可能加强金融和外汇监管，包括延长外资企业利润换汇返回的审批期限、限制投资资金单次撤离规模等，有助于降低资本外流带来的金融市场动荡等负面冲击。

3.2.2 美国贸易保护将继续，不利于新兴经济体

特朗普政府为配合税改法案，促进美国制造业出口和减少对外贸易逆差，将继续实行贸易保护主义政策，短期对部分新兴经济体贸易出口带来一定不利影响。2017年1月23日，美国已正式宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），同时宣布将就北美自由贸易协定（NAFTA）重新进行谈判或者宣布退出，并重新评估其他现有贸易协定。短期看，部分依赖贸易出口的外向型新兴经济体将受到巨大打击，尤其是和美国经贸依存程度较高，希望借助加入贸易协定扩大贸易规模的拉丁美洲地区国家的贸易和经济前景受到较大挑战。

中长期看，实施贸易保护主义政策也会给美国经济带来不利影响，预计美国贸易保护仍将继续但不会激进。一是如果美国对贸易伙伴国产品征收超高关税，必然引起贸易伙伴国报复性对美国产品征税，从而导致贸易摩擦持续升级，可能抵消美国税收政策带来的效果。二是贸易保护会提高美国的进口商品价格，将损害美国国内消费者的需求。三是美国减税政策刺激国内需求增长的同时，也将带动进口的增长，在当前仍以比较优势为基础的世界贸易格局下，可能增加对新兴经济体初级产品和低端产品的进口需求。由于美国现行法律规定在涉嫌不公平贸易时，美国总统可以无需国会批准而做出决定，因此未来美国加强反倾销和反补贴调查的可能性较大。

3.2.3 发达经济体的财税政策和货币政策发生转向

中长期看，美国降低所得税率，可能会引发全球竞争性降税，但是空间有限。为应对此次美国减税可能带来的资本外流，部分发达经济体也将紧密跟随美国减税步伐，积极酝酿出台减税措施。2017年，英国计划将20%的税率进一步下调至G20最低水平（15%），免除外国在英企业的红利税；法国计划减税200亿欧元；澳大利亚宣布减少中小企业税负；日本宣布对积极提高工资和增加国内资本支出的公司的整体所得税税率降至20%，有效期为3年。

在发达经济体争相减税的形势下，新兴经济体将面临一定的减税压力。由于大部分新兴经济体经济结构的相对单一性和不平衡特点，减税的可能性较小。对中国而言，美国企业所得税率降至20%，低于25%的中国企业所得税税率，将推动未来中国继续加大结构性减税降费的力度，以提高中国企业的国际竞争力。中国以间接税为主，近几年中国一直在降低间接税，尤其是作为中国目前最大税种的增值税。2016年5月1日起，全面推开“营改增”试点，减税规模超1万多亿元；2017年一季度出台2 000亿元的降费举措，4月19日，公布了简并增值税税率等6项减税举措，决定自7月1日起，取消13%这一档税率，将4档增值税税率减并为3档，减税约为3 800多亿元。中国财政科学研究院院长刘尚希表示，中国下一步将继续完善税制，包括减并增值税多档税率，在此过程中肯定包含减税的因素。

在目前美国经济稳步复苏、货币政策逐渐收紧之时，特朗普减税政策将刺激美国国内需求进一步扩张和通货膨胀水平快速上升，将促使美联储加快加息步伐。为应对美联储利率快速上行带来的资本外流压力加大，发达经济体货币政策也将跟随发生转向，逐步退出量化宽松政策和加息，导致新兴经济体的外币融资成本将增加，股市、汇市和实体经济的波动性可能加大。