任霄

【摘 要】辽宁省地处环渤海经济圈，是东北经济发展的中心和全国老工业基地，辽宁省政治的发展关乎东北以及中国政治发展。本文归纳1949年以来辽宁省政治发展的相关文献，总结出辽宁省政治发展特点与新中国发展一脉相承，历经了过渡、创建、严重破坏、重新恢复、逐渐完善五个阶段，显现出政治制度化、民主化增强，政治逐渐稳定，政治文化丰富等特点。通过辽宁省政治演化历史经验的研究，总结其政治发展的一般性规律，根据其不足，遵循规律探究出新时期辽宁省政治变革方向，有助于未来辽宁省在走中国特色社会主义政治发展道路上实现政治现代化、政治稳定与政治民主。

【关键词】政治制度化；政治稳定；民主化；政治文化

习近平总书记指出：“中国不能全盘照搬别国的政治制度和发展模式，否则的话不仅会水土不服，而且会带来灾难性后果。”因此，本文研究辽宁省建国以来政治演化的历史特点，有助于帮助我们探寻一条符合辽宁省自身政治发展特点规律的政治现代化道路，对政府职能转变、经济发展水平提升、人民生活安居乐业有着不容小觑的作用，通过辽宁省地区发展的扩散作用，对东北的区域协调发展，中国特色社会主义政治发展具有现实意义。

一、辽宁省省情

辽宁省是我国最北端的沿海省份，是东北及内蒙古地区的对外开放门户。辽宁省作为一个多民族省份，历史文化悠久，自然资源丰富，人口众多。全省下设14个省辖市、17个县级市、27个县、8个少数民族自治县、56个市辖区，省会沈阳，计划单列市为大连。辽宁省是我国东北经济区与环渤海经济区的重要结合部，承担着振兴东北老工业基地，辽西北地区发展，实现环渤海经济圈建设的重要任务。

辽宁省政治发展与我国政治体系的发展具有一脉相承的特征。辽宁省政府在组成部门上进行了一系列大部门制的扁平化调整，对政府职能与人员编制进行了更加细致明确地划分，体现出辽宁省政治发展紧随新时期国家深化行政管理体制改革呈现出又一阶段性特点。

二、1949年至今辽宁省政治发展阶段性概述

通过对辽宁省大事记的梳理，本文将1949年至今辽宁省政治发展特点归纳为五个阶段，即过渡、创建、破坏、恢复与发展、攻坚阶段。亨廷顿认为政治发展是“现代化的后果”，它的目标包括政治一体化、政治制度化、政治民主化、政治参与等内容[1]。根据辽宁省志分别对辽宁省政治制度化；政治稳定和民主化；政治文化三个角度进行概括总结。

（一）过渡阶段：辽东、辽西省人民政府时期（1949-1954）

根据《共同纲领》规定：在普选地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。1950年，辽宁地区省、市各界人民代表会议所产生的协商委员会代行辽宁地区政协职能。协商委员会既是各界人民代表会议的常设机关也是人民统一战线的组织，即地方人民政协的前身[2]。

辽东省、辽西省及其所属市、县，沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪五个中央直辖市的各界人民代表会议，是建立人民代表大会与政治协商会议地方组织的过渡阶段。1949年9月，中共中央、政务院对中共中央东北局、东北人民政府下发指示，依照各界人民代表会议组织通则的规定，设立各界人民代表会议，其职权围绕战后国民经济恢复、制定并执行“一五计划”、抗美援朝运动和反革命运动、加强社会治安、巩固人民民主专政开展[3]。这边对团结各党派、各阶层、各民族，克服困难，恢复和发展经济起到积极作用，并对于政府听取民意，人民了解和监督政府起到初创性作用。

东北全境解放前，辽宁没有民主党派地方组织，仅有少数成员分散各地。1950年东北地区有民主党派77人。随着统一战线工作的实施，截至1954年6月底，辽宁地区相继建立了民盟东北总支部、民革沈阳市分会筹委会、农工民主党大连海运小组等11个地方组织，成员680人[4]。在过渡阶段，辽宁地区民主党派地方组织处于起步状态，数量少且涉及领域片面。

1949年7月，根据《关于贯彻全国工会工作会议精神加强工会工作指示》，辽宁地区完成了“在今后一年左右把全国工人阶级，首先是产业工人基本上组织起来”的任务，届时基层工会总数达到5536个。辽西省在此阶段加强工会组织特别是基层组织的建设；集中解决了“关门主义倾向”，降低入会条件。中国工会七大召开后，各级工会加强政治工作与经济工作的结合，统一思想，建立工作秩序，明确以生产为中心，生产、生活、教育三位一体的工作方针。转变基层工会干部作风，深入群众、发扬民主。直至1953年12月，基层工会总数达到6617个，职工增至200余万人，占全省职工总数的80%。体现出过渡阶段基层组织建设以工会组织的壮大与发展为主要形式，随着工会组织建设的不断完善，群众参与程度不断提升[5]。在这一阶段，辽宁省宣传以社会主义工业化生产为奋斗目标，以学习苏联经验为纲。

（二）创建阶段：辽宁省人民委员会（人民政府）时期（1954-1965）

经过1953年普选，伴随两省合并成立辽宁省和划辽宁省建制的原中央直辖五市，辽宁省于1954年9月成立省人民大表大会。随后的四年时间里，人大在保证国家法律、法令和政策的执行，促进辽宁重工业基地的建设，文化建设等方面起到良好作用。但此后的反右派斗争、大跃进和农村人民公社化、三年自然灾害使各级人大开展工作受到干扰。在创建时期，省人民委员会作为省人民大表大会的执行机关，承担召集省人大会议，代表换届选举，督查等工作。而地方人民代表大会没有常设机构，人大会闭会期间的决议执行无法得到相应机构的检查，难以充分发挥人大对行政机构、审判机关工作的监督作用，在机构设置上存在漏洞[6]。

1954年12月全国政协二届一次会议上通过了第一部《中国人民政治协商会议章程》，建立人民政协地方各界委员会的条件已达到成熟[7]。辽宁省撤销原成立的部分民主党派地方组织，新选举产生民革辽宁省第一届委员会、民盟辽宁省支部，并分别推选宁武、陈先舟为主任委员[8]。在这一时期，民主党派的组织形式趋于系统化，任命专人进行领导工作，通過听取民声进一步完善组织工作。但这时期的民主党派缺乏性质与任务的统一正确认识；各组织间独立缺乏合作，各党派地位不平等；组织发展存在“关门主义”和“宗派主义”倾向；工作形式单一等问题明显。

1958年，根据中央会议指示，辽宁省工会联合会更名为辽宁省总工会[9]。各基层工会组织得到思想上和组织上的整顿，《辽宁省基层工会工作条例》等条例的制定，使其进一步制度化、规范化。在这一阶段，社会主义教育运动高涨，农村“四清”运动中辽宁省工会抽调干部64%，市县和专区工会抽调干部40%左右。这一时期的政治文化逐渐显露出个人崇拜色彩，为之后文化大革命的爆发埋下伏笔。

（三）破坏阶段：文化大革命时期（1966-1976）

1966年5月至1976年10月文化大革命时期，人民代表大会制度遭到严重破坏，地方各级人民代表大会停止活动。1968年辽宁革命委员会成立，是党政合一的最高领导机关，承担省人大常设机关的职责，地位等同省人民政府[10]。同期，省政协工作同样遭到破坏，辽宁省政协机关被红卫兵、造反派进驻，不少政协干部受到不同程度的迫害。1966年9月6日，辽宁省革委会发出解散全省各级工会的文件，建立市、县级工代会，但总工会、基层工会的活动被全部禁止。

（四）恢复与发展阶段：社会主义现代化建设时期（1977-2012）

1977年召开的辽宁省第五届人民代表大会第一次会议，标志辽宁省各级人民代表大会工作得以恢复。通过重大事项的提请、审查、批准等环节的落实，辽宁省人大工作更加规范化。1982年，中共提出“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，辽宁省也提出了“奋发图强、振兴辽宁、服务全国、走向世界”的战略目标。新时期辽宁省政府帮助民主党派解决了政治待遇和改善工作与生活的条件。在此阶段，辽宁省着力打造一批德才兼备、年富力强、深得群众信任、能密切联系群众的基层工会干部，健全工会基层组织，壮大工会组织，明确权责[11]。

21世纪辽宁省扩大开放、开展第二次创业、振兴辽宁老工业基地、构建和谐辽宁、全面建设小康社会的重要时期，为辽宁省经济建设和社会发展提供法制保障。省人大根据中共十五大的要求，履行地方立法权，加强立法工作，共制定、批準和通过地方性法规852件。此外，在行政职权领域内，制定规范性文件，建立健全工作制度，逐步实现会务保障和日常工作的规范化[12]。

（五）攻坚阶段：四个全面时期（2012-今）

进入党的十八大以来，辽宁省坚决贯彻中央、国务院部署，坚定不移推进全面从严治党，持之以恒落实五大发展理念和“四个着力”，全省经济发展质量和效益稳步提高、结构调整取得积极进展、发展活力不断增强、人民生活不断改善，实现了经济社会平稳持续健康发展。

2016年，省政府召开多次座谈会，听取各民主党派、省工商联、无党派人士的意见，对全省经济社会发展的政府工作报告；环境优化发展、国资国企改革、产业资本与金融资本融合；农民合作社健康发展；养老服务业发展；安全生产检查；党风廉政等多项工作进行协商。群众政治参与热情更加高涨，政府回应性举措显著增加[13]。

在从“十二五”迈进“十三五”这一重要阶段，辽宁省政府工作重点为：一要加快推进重大投资项目建设，二要坚决优化投资营商环境，三要深入推进“放管服”改革。旨在抓住振兴发展的重大机遇，积极应对经济下行带来的挑战，主动适应经济发展新常态，人大会议经过广泛征求意见，形成了《辽宁省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》。

三、辽宁省政治发展特点评价

通过对辽宁省政治发展历程的梳理，我们总结该省政治发展特点具有如下特点：

1.政治制度化程度逐渐增加，但组织工作监督力度有待改善，仍存在不同程度的灰色地带。政治制度化是指“政治体系在组织上和程度上获得价值和稳定性的过程”[15]，它代表“社会组织和政治秩序的力量”。辽宁省政府各项政策的提请、审查、批准等环节都需要省人民代表大会的批准，按照法定的程序进行，政治制度化程度提升。但组织监督环节相对薄弱，由于自由裁量权的形式，一些政治行为缺乏监督。

2.辽宁省政治发展同国家宏观政治发展具有协同性，政治稳定性好，但政治回应性缺乏，地方特色不明显。亨廷顿认为，政治稳定包括两个基本要素即秩序性和继承性[16]。建国以来，随着战后秩序的逐渐恢复，尽管文革时期出现了十年动乱，但并未触及国家根本制度和基本政策，国家根本制度依然是人民代表大会制度。文革结束至今，辽宁省政治体制得以恢复和发展，趋于有序运转，公众秩序相对稳定，注重民族团结，人民对于政治的权威性具有较强的认同感。

3.省人民代表大会、政府机关工作内容以时代发展为依据，先后经过革命后过渡时期、制度创建、文革破坏、恢复与改革开放、社会主义现代化建设、中国特色社会主义发展、四个全面时期。

4.政府职能由大包大揽的集权模式逐渐简政放权，但缺乏现代化柔性治理，开放力度不够，服务效能不佳。“建设服务型政府”自党的十七大提出以来，对传统政府管理进行了一系列的革新，但政府职能的转变距目标达成仍存在一定距离，在经济新常态的背景下，划分政府与市场的边界，促进民主化、法制化建设，实行科学的责任制显得尤为重要。但在政府职能的过程中，边界的划分、群体间的利益冲突等问题突出，缺乏竞争合作与创新激励。

5.民主政治参与程度显著提升，民主政权壮大，人民对于加入组织、团体、结社的意愿增强，政治自由程度提高，民众表达政治情感渠道更加畅通。1953年普选人大代表是我国政治民主化的一大里程碑，各党派、民间组织等力量逐渐壮大，由单一组织形式趋向多元，但公民个体力量微弱，民众自发参与政治活动多属于“刺激-反射性”的被动式行为，并非“主动的功利性”的带有权责意识的主动式参与。此外，民众政治表达虽然更加自由，但触及政府政治行为的力量甚微。

6.政治文化由单一的个人崇拜逐渐趋于多元兼顾发展，由单一学习马列主义逐渐融入本国特色，由以经济建设为重点兼顾社会、生态、法治等内容，形成中国特色社会主义理论体系，丰富精神文明的建设，随着时代的发展，宣传手段更加多样。文化软实力已经成为除经济总量外衡量省市发展的一项重要指标，对于增强政府认同感，促进全面发展起到重要作用，地域上由城市逐渐转向农村，政治文化的宣传越来越受重视。辽宁省加强干部作风宣传、道德模范宣传、地区特色宣传、志愿服务等时事宣传，内容更加具体生动。但民众政治情感丰富，但很难统一政治认知。

四、对辽宁省未来政治发展的思考

1.由于政治制度化/政治参与=政治稳定[17]，所以应当同步加强政治制度化建设与政治参与程度。疏通自下而上的监督渠道，提升外部监督的法律效力和规范化水平，加强政内部监督，明确权责，制定科学的、规范的、全面的绩效评价体系，量化评价指标。

2.在中央领导范围内，形成辽宁省独特的政治发展体系，以创新驱动互联网+东北老工业基地振兴。2017年1月10日，山西太钢集团宣布研发生产出不锈钢新型材料圆珠笔头，由“中国制造”迈向“中国创造”，意义非凡。除承接京津冀区域发展的非首都核心功能疏解外，辽宁省政府应当给予政策、财政、人才的支持，发挥东北老工业基地的历史条件优势，沿海沿边开放门户的区位优势，加强与日本韩国等国家的沟通与联系，转变粗放式发展至集约式发展模式，加强基础设施建设，建立具有辽宁省特点的科技创新园区，加强科学技术研发与生产。

3.继续深化政府职能改革，将政府组织机构“扁平化”，建立科学的责任制，有助于缩短公民政治参与的路程，拓宽渠道，提高公民的社会治理参与力度，增强政府的回应性。发挥企业家精神之市场精神核心在辽宁省政府治理中的作用，采取竞争合作、创新激励的手段增加政府公共产品的供给效率与质量，增强政府职能转变中的回应性，促进社会的柔性合作治理。

4.增加鼓励式、启发式的政治文化宣传，激励公民参与到政治讨论中来，创新群众政治参与渠道，不仅依靠模范群体的带头作用，更要建立全体公民政治回应的权责意识，打消公民顾虑，使人民真正当家作主。

【参考文献】

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[15][16][17] 杨晓雨，郭超.论政治制度化、政治参与和政治稳定的关系[J].政治研究，2015.