潘佳瑭

城乡结合部是农村城市化进程中发展变化最快、人地矛盾最集中的区域。长期以来，该区域产业用地开发进展缓慢、效益偏低，根本原因是过分突出乡村集体经济组织在产业用地开发中的主体地位，没有发挥市场配置资源的决定性作用。笔者以北京市朝阳区城乡结合部产业用地情况为例分析，认为亟需优化开发模式，引入市场竞争机制，积极有序实施产业用地开发，确保公共利益、集体利益和农民利益最大化。

产业用地开发能力不足

朝阳区辖区面积470.8平方公里，全部处于北京中心城规划范围，其中城乡结合部（毗邻建成区的农村地区）面积350.5平方公里，占全区面积的3/4，涉及19个乡，现有集体经营性建设用地约50平方公里，规划产业用地6.24平方公里，两者比例为8：1，这意味着在实施“减量开发”的情况下，每开发1公顷规划产业用地，需同时拆除周边7公顷范围内的房屋、建筑物等地上附着物（即“拆8建1”）。由于地上附着物拆迁腾退成本过高，加之后期建设需要巨额投资，按照现行的产业用地政策，乡村集体经济组织作为开发主体，必然面临资金短缺、开发能力不足等制约因素，导致产业转型升级进展缓慢，形成违法建设不断滋生与大量人口无序聚集的恶性循环，给城乡结合部基础设施、环境建设、社会治安带来巨大压力。

总体上看，朝阳区城乡结合部产业用地开发具有三个特征：

开发模式多样。长期以来，农村集体经济组织作为土地所有者，在缺乏政策引导和有效约束的情况下，围绕规划产业用地开发进行了积极探索，形成不同的开发模式。……