■ 王艳飞 李婷婷

特色化是小城镇发展的重要方向。文章解析了小城镇特色化发展的科学内涵；依据小城镇在资源环境、历史文化、经济基础、区位条件和制度上的要素供给差异，提出内生型和外生型两种特色化发展方向；从理念创新、社会参与、协同发展、资金筹措和保障机制五方面提出小城镇特色化发展的对策建议。

党的十九大提出乡村振兴和城乡融合战略，小城镇作为联系城乡的重要节点和实现就地就近城镇化的空间平台，对促进乡村发展转型具有重要意义。2016年国家特色小（城）镇建设试点以来，特色小城镇建设成为推动小城镇发展的重要举措，也将特色培育、特色化提到引领小城镇发展的重要地位。本文从我国小城镇实际出发，提出小城镇特色化发展的科学内涵、方向选择和实现机制，为提升小城镇发展能力、有序推进特色小城镇建设提供建议。

一、特色化是我国小城镇发展的重要方向

我国学术界对小城镇主导还是大城市主导的城镇化道路进行了长期探讨和争论。而随着城镇化的深入推进，我国城镇体系的两极化现象日益凸显，大及以上规模城市快速发展，而小城市和小城镇发展缓慢。小城镇占城镇人口的比重已从2000年36．2%下降到2015年20．9%，而镇区平均人口仅由2005年8352人增加到2015年的10728人。大多数小城镇发展面临产业竞争力不强、基础设施和公共服务水平低、人口集聚能力弱等问题。为推动小城镇发展、发挥小城镇对乡村的带动作用，我国在上世纪九十年代末就提出了“小城镇大战略”，开始有重点地支持小城镇发展。随后相关部委认定了重点镇、历史文化名镇、生态乡镇、旅游特色景观旅游名镇、绿色低碳重点小城镇等多种形态的小城镇，并给予一定的政策支持。地方政府也提出了系列加快小城镇发展的支持计划，实践中除了培育重点镇之外，也注重支持以特色为指引的特色镇、专业镇建设。

我国小城镇管理层级低、缺乏土地、财税等的有效支撑，也缺乏规模经济和集聚经济的优势，使得强调经济规模和综合实力导向的发展模式仅适用于少数地区。实际上，我国约73%的小城镇人口小于1万人，仅有4%的小城镇人口超过3万人，且人口大于3万人小城镇集中分布在广东、浙江、江苏、山东等东部发展省份及中西部人口密集区。我国新型城镇化强调以绿色、科技、创新、人本为导向，强调规模扩张向品质提升、高质量发展转变。2017年底我国城镇化率达到58．52%，绿色发展、消费升级和城乡空间重构成为必然趋势，这为小城镇由以经济规模导向转向特色化发展提供了契机。特色化发展强调以特色来引领，挖掘当地资源、培育优势产业、发挥区位优势、传承地方文化等，形成地方的比较优势和品牌价值，通过差异化发展进而提高本地获取超额收益的能力。

小城镇通过特色培育形成发展优势，既体现在经济层面，也体现在宜居的生活和宜人的生态等方面。经济层面特色化发展强调专业化和差异化，如基于产业链的某个环节或具有竞争优势的某个产品，充分利用小城镇的区位、政策及创新优势，细分行业或产品；或是依托资源环境形成地理标识产品和旅游目的地。生活层面的特色化强调小城镇适宜的空间尺度、街区格局、建筑形态、文化特色以及邻里关系。生态层面的特色化强调优美的山水生态景观和优良的环境品质，秉持绿水青山就是金山银山的发展理念。因而，小城镇特色化发展是生产、生活和生态多层面的特色化，生活、生态上的独特性也会改善发展环境、增强吸引力，进而转化为市场价值。

二、小城镇特色化培育方向的选择

特色是特色化发展的结果，小城镇特色既包括自然风光、历史文化、民族聚落、地方特产等，也包括互联网、健康、时尚、高端制造等高新产业。小城镇特色形成往往根植于当地自然地理环境、历史文化、产业基础、区位条件，由于这些要素供给数量和组合结构的地区差异，不同地区小城镇特色化发展方向必然存在很大不同。随着技术进步、制度调整和社会新需求的出现，创新创意为小城镇特色化添加了新元素，特别是利用互联网、信息平台将本地资源与外部需求紧密对接，探索出“互联网+”“+旅游”“+艺术”等新形式和新业态，产业融合和产城融合成为特色化发展的重要方式。

依据小城镇特色形成受本地因素影响的强弱，将依托地理环境、历史文化、地方品牌等本地性要素而形成的发展特色归为内生型小城镇特色；而基于城市消费、产业协作、外部投资等形成的特色归为外生型小城镇特色。这种是否以本地化要素为主的内生型和外生型划分，有助于小城镇特色培育方向的确定。

内生型小城镇依托本地独特的自然风貌、历史文化、建筑形态、民族聚居等，这类小城镇特色化发展方向包括自然景观主导、历史文化主导、民族聚居主导等路径。如我国越城黄酒小镇、龙泉青瓷小镇、湖州丝绸小镇、湘西边城小镇、平遥古城等形成以典型的历史文化为引领的特色化发展路径。其中，湘西边城小镇依托沈从文《边城》的原型地—边城茶洞，依托明清古建筑群、苗族文化、清水江等资源，通过完善小镇旅游服务配套基础设施，形成了集风情体验、古镇休闲、亲水感受、文化体验于一体的特色小城镇。显然，内生型小城镇易于依托本地资源文化特色发展观光、休闲、体验等旅游经济以及文化、艺术创作等现代服务经济。此外，一些小城镇特定的温度、降雨、海拔、光照甚至土壤条件和水质条件，形成依托产品产地的地理标识和产品品牌，如祁门红茶等。

外生型小城镇以外部市场需求、外部投资、大型企业和知名机构为支撑，通过产业链某个环节或某个产品生产成为有竞争优势的专业生产和服务地区。这类小城镇往往具有区位、市场、创新、政策等方面的优势，其特色化发展路径包括，一是小城镇利用大城市的产业转移、消费需求外溢，通过产业培育和环境营建形成具有鲜明特色的产业集聚区。一些小镇形成专业化的工业生产、商贸物流、创客空间，一些小镇则集商贸物流、文化展示、休闲旅游于一体，还有小镇通过环境营造满足城市居民对宜居环境、乡村景观和文化的体验需求。二是本地产业的转型升级。我国很多小城镇都具有一定的产业、就业和服务功能，通过引进一些新的技术、创新经营方式，促使传统产业的升级改造，从而形成新的发展优势。三是与某些当地的要素（如某项工艺、某些资源、文化）结合形成。一些以某些农产品加工、手工品生产、机械加工等为主的小镇最为明显，形成具有产品品牌的特色小城镇。

比较几种类型的小城镇，其特色化发展面临困难和培育重点也存在很大差异。以自然资源为基础的小城镇，受到地形地貌的影响既远离城市地区、交通不方便，也面临旅游设施不完善、城乡建设、管理服务滞后问题。尽管资源丰富、景观独特，开发潜力大，但旅游产业仍然处于初级阶段，需要改善区域可达性、提升市场知名度和服务管理水平。以人文景观为特色的小镇，区位条件好于自然资源主导的小镇，既有文化底蕴、历史特色、建筑形态，也有较大规模的消费人口，这类小城镇通过古建筑修复、文化习俗展示、文物展览及当地居民生活的体验等方式满足旅游发展的需求。外生型小城镇对区位、交通条件、经济基础等有较高的要求，其中位于城市周边的小城镇，可基于产业基础和分工形成专业化生产区域，也可在消费需求的带动下形成短期居住、慢生活、农耕体验、文化学习等体验型区域。显然，我国东部发达地区小城镇因在经济基础、区位条件和服务管理上的优势，既容易形成内生型特色化发展，也容易形成外生型特色发展。而中西部地区则更容易在内生型的特色化发展上取得成功。

三、小城镇特色化发展的实现机制

小城镇特色化发展是创新城镇化发展路径、推动城乡融合发展的重要方式。在我国经济转型、消费需求升级、生态文明建设及乡村振兴背景下，小城镇特色化发展潜力巨大。应从发展理念、社会参与、区域协同、资金筹集、保障机制等方面助推小城镇特色化发展，从而提高小城镇的自我发展能力。

（一）创新小城镇特色化发展理念

小城镇特色化发展首先要在理念上进行创新，突破以规模生产为导向的发展模式，强调特色引领和专业化生产，注重生产、生活、生态的复合功能，在推动有竞争力的经济功能形成的同时，也注重提升基础设施和服务水平形成完善的社会生活功能，通过保护山水资源形成良好的生态功能。小城镇特色化发展无论以本地资源为主还是以外在需求和投资为主，都要根据小城镇发展实际，因地制宜确定特色产业和发展方向，并以市场需求为引导，创新当地要素供给，建立相应的配套服务体系。外生型小城镇引进科研院所、社会资本和外来企业对原有产业、空间进行提升改造，增加生活和娱乐等功能设施。内生型小城镇借助当地风景优美和文化浓厚的优势，改造已有的建筑物、设施，将其建设成为新的空间，提升青山绿水、传统建筑、古代村落、特色文化等资源价值和村镇空间价值。

（二）重视社会资本和当地居民参与

小城镇规划、投资、建设和经营等环节离不开市场主体和社会资本的广泛参与，应建立当地政府、本地居民、外来投资者、企业家和消费者的共同参与机制。首先，明确政府与市场的合理分工。发挥政府在规划编制、发展指导、基础设施和公共服务上的主导作用；而将产业发展、投融资与项目运营交给由产业企业、投资机构等构成的市场主体，避免政府自导自演、加大地方债务风险。其次，根据小城镇发展能力，引导有实力的大型国有或民营企业搭建的产业平台，为小城镇产业孵化、专业化运营提供支撑。再次，重视当地居民在小城镇规划、建设中的参与。当地居民是小城镇建设主体和文化传承者，小城镇特别是内生型小城镇建设和改造要充分吸纳当地居民的意见，为当地居民参与小城镇建设创造机会和收益，共同保留当地的文化和景观特色。

（三）建立特色化发展的区域协同机制

小城镇作为区域、城乡发展的一部分，其特色化离不开区域环境的支撑，探索构建中心城市-小城镇、小城镇-小城镇、小城镇-乡村的多种协同机制。首先，主动融入区域发展体系。积极利用周边大城市、特大城市的产业配套、消费需求或是外部市场、技术来发展本地产业，形成优势互补的但差异化发展态势。其次，小城镇与乡村协同发展。小城镇与乡村地区同根同源，在乡村振兴和产城融合发展战略下，依托乡村农业产业、田园景观、人文特色，构建乡村振兴的空间平台，提升小城镇与乡村发展的协同性。再次，与景区园区等相结合。结合全域旅游、田园综合体建设的推进，强化与周边其他类型小城镇、乡村聚落、各类景区、产业园区的联系，提升管理和社会服务水平，营建区域整体化的发展模式。

（四）健全小城镇特色化发展的投融资机制

小城镇特色化发展在基础设施、产业平台、产业发展上均需要大量资金，应针对不同的建设发展环节制定相应的支持政策，吸纳社会资金进入。首先，需要政府科学编制规划，使小城镇开发规划和节奏与投资能力和社会需求相匹配，形成清晰的投资收益框架。其次，发挥政府投资在小城镇基础设施、公共服务上的杠杆作用，通过资本金投入、设立引导基金、产业基金、PPP等投资方式，吸纳社会资金进入。再次，建立小城镇特色化发展的产业项目库，引导社会资本的投向，使资本集中投向有发展潜力、成功概率高的小城镇。政府制定特色产业发展在土地、税收优惠、金融支持政策，吸引社会资本投资特色产业，鼓励企业、社会组织和市民参与小镇投资、建设和运营。

（五）创新小城镇发展体制机制

制度性约束是阻碍小城镇特色化发展的重要原因，以小城镇改革试点、放管服改革、特色小（城）镇试点为契机，创新小城镇发展的制度供给。首先，在小镇定位和规划中应以新理念、新思维、新方法来应对，尊重经济增长和城镇化的规律，坚持市场化方向培育小城镇特色产业，改善小城镇基础设施和公共服务水平。其次，改革小城镇要素供给制度。建立省级小城镇项目库，加大对重点企业和项目的土地指标支持；加大对小城镇的税收返还比重，提升小城镇在基础设施和公共服务供给上的自主性；完善小城镇教育和医疗服务体系；解决小城镇中城镇和乡村居民身份差异带来的社会服务差异。再次，提高小城镇综合管理能力。结合“放管服”、简化审批环节等的改革，强化小城镇在财权、人事权等方面的保障，提高小城镇现代化治理能力，为产业发展提供良好的管理服务环境。