蔡新环

（中国人民银行咸宁市中心支行，湖北 咸宁 437000）

区域性灾难是指造成所在地区或有紧密联系的邻近地区的通信、电力、交通及其他关键基础设施受到严重破坏的事件。近几年来，灾难给一定区域金融业务正常开展造成了严重影响。在灾难来临之时，如何有效地整合各方资源、高效处置灾难事件、及时恢复金融服务成为摆在我们面前的重要任务。本文以人民银行咸宁市中心支行应急标准化管理为实例，对当前区域性灾难金融业务应急管理工作有关情况及问题进行探讨，并提出了相关政策建议。

一、基层人民银行区域性灾难金融业务应急管理的措施和成效——以人民银行咸宁市中心支行为例

湖北省咸宁市位于华中丘林地带，地质结构比较复杂，处于地震、山体滑坡、水灾、雷击地带，自然灾害时有发生。基于严重的灾难影响，人行咸宁市中心支行以标准化建设为抓手，不断完善应急管理工作标准、机制、流程，实现应急标准化建设和运行规范化管理。

（一）建立区域性应急预案体系

结合区域性灾难突发性强、危害性大等特点及金融业务对信息化依赖程度高现实情况，将“防大灾，抗大难”应急理念纳入灾难防范、灾难救援、恢复重建等各个环节，对应对地震、山体滑坡、水灾、冰雪、雷击等自然灾害应急预案进行整合，将预防、准备、响应、恢复重建等环节进行统一规范。突出重点对象应急措施落实，制订应对供电故障、通信中断、主机系统瘫痪等重点环节解决方案。开辟在极端环境下的应急处置方法，引入同城恢复、异地接管两种处置，提出了跨办公场所、跨区域的业务恢复解决途径，突破传统突发事件处置模式。

（二）构建区域性应急协作机制

一是以岳九咸“小三角”为平台，建立了岳阳、九江、咸宁三地金融机构突发事件应急协调机制，实现跨省、市的纵向互动应急机制。二是以中心支行为主体，建立“市县一体”应急管理模式，分级设立应急组织机构，设立应急管理部门和部门应急协调员，做到统一指挥、分工协作。三是以协作联动为措施，建立行业间的协作联动制度。如制订《咸宁市金融机构突发事件应急协调预案》，签订与网络通讯运行商、电力公司、设备供应商应急协作协议，建立与地震、气象、水文等沟通机制。

（三）加大基础设施投入与应急储备力度

以完善的基础设施和充足的物资准备为保证，推进基础设施和物资储备“双向”建设。一是新建和改建一批计算机机房，实现设备集中管理、电力集中供应、网络集中接入，并配备了消防、监控、防雷等重要设施，保障金融业务的安全、稳定运行。二是对网络核心路由器、交换机及重要业务系统设备实现“一对一”冷热双备份，保证灾难恢复的时效性和完整性。三是加强对应急物资的储备。建立应急资金、紧急采购、物资更换标准等应急物资管理制度，实行以中心支行集中储备为主、支行适度储备的机制，还储备野外建立办公场所的物资，并对应急物资统一编号，实现分级管理、分类存放。

（四）开辟极当环境下应急演练形式

按照贴近实战的要求，突破了以往在原地单一系统的应急演练，组织开展在极端环境下应急救援演练工作。2013年9月，在嘉鱼县电信公司办公大楼成功举办了区域性灾难ABS、TCBS系统同城恢复应急演练试点工作，实现IT系统跨办公区域的恢复重建。2015年5月，在人民银行咸宁市中心支行成功举办岳九咸“小三角”金融机构突发事件应急演练，成功地实现了跨省、市救灾资金调拨。2017年7月，在人民银行嘉鱼县支行举办国库TCBS异地接管应急演练，成功地完成了人民银行嘉鱼县支行接管理人民银行咸宁市中心支行国库TCBS业务。

（五）推进应急标准化建设

一是以金融标准化推动应急规范化，制订《中国人民银行咸宁市中心支行区域性灾难IT系统应急标准化管理办法》，推进应急管理评价机制建设。二是建立人员组织、消息通报、灾难评估与定级、应急支援等方面标准规范。三是从金融业务灾难影响分析、应急准备、资源来源、分级措施、恢复流程、恢复确认、事件报告、评估与改进等8个部分统一业务处置流程。编制统一格式的业务恢复操作流程。四是推进示范项目建设，建立自然灾害、事故灾难应急管理示范项目和基层应急综合管理示范单位，发挥应急管理示范项目的典型作用。

二、区域性灾难金融业务应急管理面临的问题与障碍

（一）防灾减灾意识淡薄

由于忧患意识和防灾减灾意识不强，防范措施和技术不足，未能有地防范灾难发生或减少灾难造成的损失。一是预防意识不强，预防工作落实不到位，从近几年发生的雷击事故可以看出，日常检查与整改不到位，造成不必要的损失。二是整体应急意识不强，忽视了在人员组织、消息通报、分工合作、技术措施、业务措施、应急支援等环节进行综合考虑，使应急资源处于孤立、分散状态。三是区域意识不强，区域的公共资源和专业资源没有实现共享，如何发挥区域的时间、地域、人员、物资、技术优势，是摆在区域性灾难预防与救援工作面前的现实问题。

（二）联动协作机制不健全

区域性灾难金融业务应急管理体系应立足于区域的实际，使区域的实际与优势得到体现。现实中，应急管理部门的垂直应急管理体系较为完备，但各部门横向职责分工并不十分明确，应急协同机制不健全。如政府的主导地位、人民银行、银行监督部门的主管地位没有显现出来。应急管理机构履职不到位，主要是靠科技与业务部门对口处理。应急救援制度化和常态化不强，未能将应急救援的人员、技术、物资进行统筹安排，没有建立跨部门、跨行业、跨区域的应急救援组织机构。

（三）灾难应对能力相对欠缺

目前对防范风险、应急处理的教肓与培训工作还很不够，自救救知识和能力欠缺，主动参与程度不高。一方面，业务人员对金融业务系统依赖程度高，信息技术掌握不够，对出现的异常情况不能独立去判断处理，依赖科技人员来处理异常情况。传统手工操作技能掌握不够，手工操作应急演练很少开展，对极当环境下恢复手工操作成为业务难题。另一方面，基层科技队伍现状堪忧，科技人员数量少，有的基层行科技部门多年来未安排新的科技人员来充实队伍。在县级机构科技人员缺乏的问题更加突出，虽然确定了科技专管员，但往往是身兼多职，没有经过专业培训，很难应对灾难事故。

（四）基础设施与应急储备投入不足

一是基础设施差，如网络、UPS电源、防雷等设备设施缺乏和老化，灾备系统尚未建设，抗灾难能力低。二是救灾物资缺乏，如计算机设备、发电设备、远程通信、建立野外临时办公场所所需的帐篷等，很难依靠自身资源恢复。三是应急物资缺乏统筹管理，紧急采购、调拨和配送机制不完善，布局不尽合理，缺乏统一协调，品种难以动态调整。这些在县级机构比较突出，如备用网络线路、交换机设备还没有完全建设到位，仍然是单线、单点网络传输。尤其是边远山区支行路途远、交通不便，应急物资和紧急运输的能力更差，一旦发生突发事件应急恢复的时间将更长。

（五）灾难预防措施不够完备

风险分析、预警措施和机制不够完备，如危机潜伏期的科学预测和判断、危机发生的概率以及机发生后可能产生的负面影响等，还没有形成常态化管理。一是应急预防性检查、整改工作落实不到位。由于对应急设备、系统的可用性、一致性预防性检查工作不够重视，不能及时发现安全隐患，导致隐患引起故障、故障演变事故。二是运行维护管理水平有待进一步提高，有很多生产系统主机维护、维修过于依赖外包商，给应急处置带来了救援时间、物资、技术等很多难题。三是风险评估机制、安全策略评估机制不健全、技术缺乏、手段落后，不能为信息系统的运行提供有效预测、预警。

（六）在极端环境下整体迁移演练尚有难度

通常应急演练选择在模拟电力、通信中断、系统故障等单一情况下进行单一系统的演练或多系统联合演练。如果在极端环境下，办公场所和电力、通信中断和设备、办公用品完全损坏，需要整体迁移办公场所，重新整体搭建网络和计算机系统环境，提供整套的设备、软件及开展业务所需的印章、票鉴、凭证、密钥等，需要进行重新制作和远程调用，造成演练成本的大幅度提高。还涉及制度管理问题，如作废原有印章，就会重新制作印章；作废原有凭证，将会造成上千份凭证的作废等，也与相关制度相绌。

三、推动区域性灾难金融业务应急管理发展的政策建议

（一）建立区域性灾难联动协作理念

从近几来发生的灾难事件来看，大多数灾难突发性强、波及面广、危害性大等特点，灾难预防与救援处置不是单独的个人或者单位能解决的，根据事件的大小及危害程度，有时可能会上升到一个地区或全国性联手处理。金融业务逐步实现了数据高度集中和信息高度共享，对信息技术依赖程度相当高，应急资源涉及面相当广泛，应建立区域性灾难联动协作理念，整合和利用资源，形成区域资源共享，建立整体联动协作机制，构建区域灾难救援一体化，充分发挥区域的时间、地域、人员、物资、技术优势。并以区域性灾难预防与救援体系作为基点，编织一张覆盖全省、全国的灾难预防与救援救援基线和网络，最大限度地减少灾难造成的危害。

（二）完善区域性灾难预防与救援体系

要从制度规范、整体机制、区域性资源、数据集中等多方面统筹规划，建设全面、科学、高效的灾难预防与救援体系。一要建立健全和完善预案体系。一方面要按垂直管理的要求从总行到基层机构制订完备的预案，另一方面按照“纵向到底，横向到边”要求所有金融业务都要制订专项预案和部门预案，做到互相衔接，逐级细化。二要按照“分类管理、分级负责，条块结合、属地管理”的要求，各级政府及金融行业管理部门应发挥组织优势，建立健全集中统一、坚强有力的组织指挥机构，加强专业队伍建设，实行专业化救援。三要建立健全监测预警、信息报告、决策与协调、分级负责与响应、资源的配置与调用等机制。四加强灾难预防与救援制度化建设，把整个灾难预防与救援工作建设纳入制度化的轨道。

（三）开拓灾难预防与救援新思维

随着数据集中深入发展，金融业务支持环境发生了巨大变化，灾难预防与救援要从传统的思维解脱出来，积极开拓新思维、新模式、新方法。一是健全预防与救援标准化体系，完成预防与救援基础规范制定工作，不断完善预防与救援标准化体系建设。二是拓展灾难预防与救援渠道，与风险评估、安全检查、应急演练等工作相结合，不断增强预案的针对性和实效性，探索在极端环境下的处置方法，实行跨办公场所、跨行业、跨区域的救援途径。三是打破部门、行业“壁垒”，建立高效联动协作机制，加强与通电、地震、气象、水文、电力等部门沟通，加强灾难的预测预警。四是推进示范项目建设，建立灾难预防与救援示范项目和单位，以示范促进经验推广。

（四）加强灾难预防与救援能力建设

一是组织开展灾难预防与救援培训、技术交流活动，培养自我防范、自救互救等能力，提高管理、操作、技术人员整体素质。二是推进资源整合和信息共享，促进预案、机制与政府部门、金融机构、专业技术部门机制的衔接、融合，建立统一的灾难预防与救援信息交互平台，提高灾难预防与救援联动协作合力。三是注重多样化演练模式的运用，既要开展单一系统演练和多系统复合叠加演练，还要开辟在极端环境下开展跨办公场所、跨行业、跨地域的演练，让演练更具有实战性，解决当前演练方式和内容简单的问题。

（五）推进灾难预防与救援物资资源整合

建立健全物资储备制度，加强有关技术、信息的储备，对现有各类物资资源进行普查和有效整合，统筹规划与落实所需物资。加强灾备系统建设，推进同城、异地灾难恢复系统建设步伐。特别是向基层增加UPS电源、发电设备、网络设备等关键设备的投入。加强对储备物资的动态管理，建立灾难预防与救援物资资源共享平台，实行网络化管理，提高灵活应对突发事件的能力。